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Les échelles territoriales de l’intervention sociale

Les échelles territoriales de l’intervention sociale : enjeux et défis d’une mutation profonde

Présentation du dossier
Maryse Bresson et Michel Messu

Texte intégral

1Le présent Dossier invite à problématiser les mutations de l’intervention sociale en interrogeant les enjeux et les défis des recompositions d’échelles territoriales, qui transforment à la fois la gouvernance des politiques sociales, les pratiques professionnelles des intervenants sociaux et les droits et services aux « usagers » – eux-mêmes diversement désignés, de manière signifiante, comme public, ayant droit, bénéficiaires, habitants ou clients.

  • 1 Discours de politique générale du Premier ministre français Manuel Valls devant l’Assemblée nationa (...)

2La question des échelles territoriales est d’actualité politique et médiatique : ainsi, en France, elle a récemment été mise sur le devant de la scène par l’annonce du Gouvernement au printemps 2014 de la réduction du nombre de régions et de l’éventuelle suppression des départements, afin de se doter de collectivités de taille « européenne » 1. Elle rejoint des problématiques comme la décentralisation ou, plus largement, la montée en responsabilité des collectivités territoriales infranationales dans les dispositifs de gouvernance ; et aussi comme la territorialisation de l’action publique, qui désigne une organisation de l’action publique sur la base des besoins identifiés sur un territoire restreint au lieu du partage traditionnel par grands ministères et directions étatiques découpés par secteurs d’activité comme l’éducation, l’emploi, le logement...

3L’intervention sociale, au sens retenu dans ce Dossier, désigne les modes d’action de la puissance publique au cœur d’institutions, privées ou publiques, habilitées à intervenir sur les problèmes qui mettent à mal les processus de régulation sociale  ces processus étant eux-mêmes définis par la coexistence d’individus et de groupes inégaux, aux intérêts divergents voire contradictoires. Elle recouvre donc à la fois les grands dispositifs nationaux ou supranationaux de protection sociale et les dispositifs d’aide et d’action sociales mis en œuvre à l’échelle locale et micro-locale par les professionnels du travail social, les bénévoles…

4Pour l’intervention sociale, le territoire constitue un enjeu majeur. Cela aura été le thème du colloque organisé à l’Université de Versailles Saint-Quentin-en-Yvelines en mars 2013, qui entendait s’interroger sur les Territoires vécus de l’intervention sociale. Institutions, professionnels et usagers à l’épreuve de l’incertitude territoriale. Plus de vingt ans après l’analyse de Jacques Ion sur Le Travail social à l’épreuve du territoire (1990), il s’agissait de saisir les nouvelles formes et les conséquences des transformations de l’enjeu territorial 2. Ce colloque aura été très riche en communications qui, rapportant des expériences singulières, ont pu dégager plusieurs dimensions au sein desquelles pouvait se développer l’analyse sociologique. Un certain nombre d’entre elles ont été rassemblées d’une part sous la forme d’un ouvrage éponyme à paraître aux éditions Septentrion en 2015 ; et d’autre part dans ce Dossier de la revue SociologieS. Sans reprendre l’ensemble des questions traitées dans le colloque, ce Dossier propose d’étudier plus particulièrement ce que les changements d’échelles territoriales de l’action publique font à l’intervention sociale et de montrer comment ils contribuent à la transformer, de manière profonde et active.

5L’angle choisi invite à porter le regard sur les espaces géographiques dans lesquels l’intervention sociale est inscrite – leur taille, leur emboîtement ou leurs superpositions, des espaces supra nationaux aux territoires micro-locaux. Mais le territoire est une notion polysémique, problématique. L’espace géographique, auquel le terme semble d’abord renvoyer spontanément, est en effet inscrit dans un sol, délimité par des frontières. Comme ces frontières sont définies au niveau politique, par la zone d'influence ou de compétence d'un pouvoir politique, le glissement de sens du mot territoire peut amener à bousculer voire même, à dissoudre la référence spatiale. De plus, le territoire peut désigner aussi la communauté vivant dans cet espace, qui est l'enjeu du pouvoir politique et de l'établissement des frontières. Or ce territoire social a également une dynamique propre, liée aux acteurs qui y travaillent, y habitent ou ne font qu’y passer : il peut donc déborder les limites des espaces géographiques et également, remettre en cause le pouvoir politique. C’est pourquoi l’enjeu des échelles territoriales, de leur hiérarchie, de leur complémentarité ou de leur opposition renvoie à la pluralité et à la complexité des dimensions qui contribuent aux mutations de l’intervention sociale.

6Dans la dimension politique, le concept de gouvernance traduit d’emblée cette idée de complexité puisqu’il invite à penser des acteurs et des mécanismes de décision pluriels, par différence avec l’idée de gouvernement supposé unitaire d’un État-nation. Cette observation n’est d’ailleurs pas nouvelle en soi. Depuis ses origines, l’intervention sociale a partie liée avec l’échelle locale, elle-même définie de manière variable selon les pays et selon les politiques sociales : communale, cantonale, intercommunale, départementale, régionale, de « comtés », de « quartiers » voire à l’échelle micro-locale (un bloc d’immeubles). Mais par ailleurs, l’échelle nationale est incontestablement aussi devenue prééminente avec l’émergence, fin xixe ou début xxe selon les pays, des États providence. Même si cette dernière expression est contestée par Robert Castel qui lui préfère celle d’État social (Castel, 1995), les deux termes désignent le même processus, par lequel les États-nations se sont renforcés par l’adjonction, à leurs fonctions régaliennes traditionnelles, d’une nouvelle fonction sociale avec la mise en place des systèmes de protection sociale. Encore aujourd’hui, l’échelle de référence autour de laquelle s’articulent encore les expressions « infra » comme « supra » national est celle de l’État-nation. De plus, les grandes orientations des réformes s’appliquent de manière différenciée selon les traditions et les cultures nationales et, plus généralement, l’échelon national reste présenté comme un échelon majeur de l’organisation et du financement de la protection sociale (Barbier, 2008).

7Cependant, depuis les années 1980 jusqu’aux premières décennies du xxie siècle, dans l’intervention sociale comme ailleurs, le contexte s’est transformé, avec le développement de la mondialisation et la libéralisation des échanges, la globalisation financière et la mobilité des hommes à l’échelle de la planète. Pour s’adapter à la concurrence internationale sur les « marchés de services » et à la montée de nouveaux risques sociaux comme le chômage ou l’exclusion, des tendances convergentes ont été observées dans tous les pays développés, désignées par des termes comme « activation », « individualisation », en conformité avec les principes de nouvelle gestion publique (Bellot, Bresson & Jetté, 2013). Ces réformes sont impulsées par des institutions porteuses des intérêts d’espaces politiques à l’échelle supranationale, comme l’Europe. Elles contribuent à diffuser l’idée que les modèles nationaux sont de plus en plus souvent présentés comme une survivance à dépasser. Dans son raisonnement comparatiste mené à l’échelle internationale, Gøsta Esping-Andersen présente ainsi l’État providence en France et en Allemagne comme des régimes figés, « conservateurs-corporatistes » (Esping-Andersen, 1999). Parallèlement, la montée en puissance de formes de gouvernance observées à l’échelle supra nationale se double d’une politique de montée en responsabilité des acteurs à l’échelle locale ou infranationale (dans toutes ses déclinaisons, régions, communes, comtés, intercommunalités…). Ces deux mouvements sont interdépendants puisque, notamment, l’Union européenne encourage les formes de subsidiarité verticale, au nom de l’idée que la protection sociale locale est plus efficace pour intervenir au niveau le plus proche du bénéficiaire (Kazepov, 2008).

  • 3 C’est également ce qu’illustrent les mouvements qui revendiquent l’indépendance ou une plus grande (...)

8Dans ce contexte, la question de savoir si nous assistons à un tournant, une crise ou un renouveau de l’intervention sociale est inséparable d’une interrogation sur cette forme particulière de recomposition des échelles territoriales que constitue le déclin des États-nations qui représente, à l’évidence, un enjeu majeur et surplombant des débats actuels 3. En effet les trois dimensions du territoire (spatial, politique et social) étaient articulées dans la figure emblématique de l'État-nation-providence. Certes, comme de nombreux auteurs l’ont souligné, l’échelle nationale n’a jamais été la seule ; mais l’emboîtement des territoires (au sens de Georg Simmel) et leur mise en ordre sous son égide avaient placé l’État-nation au « centre ». N’est-ce pas cet emboîtement qui serait aujourd’hui remis en cause ? Cette question de savoir si l’État-nation reste le pivot ou l’échelle territoriale dominante et, simultanément, l’interrogation sur le rôle et l’articulation des autres échelles de territoires soulèvent de nombreux enjeux.

9Au regard de ces enjeux, les politiques sociales et l’intervention sociale constituent un secteur parmi d’autres auxquels s’applique aujourd’hui une pluralité de niveaux de décision. Dans ce secteur aussi, l’État-nation est (encore) une échelle territoriale importante mais il est intéressant de se demander s’il est en train de devenir un niveau de décision comme les autres ou s’il continue à dominer et à organiser les autres – et dans ce cas, comment, en quel sens ? En particulier, de quelle manière les acteurs décisionnaires, les niveaux et les formes d’intervention se recomposent et s’articulent-ils ? Par ailleurs, si la question mérite d’être posée, on pressent que la réponse ne sera ni simple, ni univoque puisque la hiérarchie des acteurs et les frontières des territoires sont incertaines ; les territoires se recomposent et se superposent de manière enchevêtrée, les systèmes d’acteurs publics sont en évolution rapide, ainsi que l’attribution de leurs pouvoirs et de leurs compétences ; de même, l’articulation du privé et du public est remise en cause. Ainsi, les réformes de décentralisation posent la question du « pouvoir local », de son autonomie relative ou de sa subordination au pouvoir central. Désormais, le problème se pose non seulement d’identifier où se situe le niveau central (décisionnaire), à l’échelle supranationale, nationale, voire locale – donc, de définir la hiérarchie mais aussi d’identifier les niveaux pertinents : régions, départements, cantons, communes, intercommunalités... (Bresson, 2013).

10Si ces incertitudes ne sont pas spécifiques à l’intervention sociale, ce secteur est largement financé, organisé et même dans certains domaines, directement mis en œuvre par les pouvoirs publics. Par ailleurs, ce secteur est aussi singulier et mérite une attention particulière puisqu’il redéfinit directement les règles de solidarité à l’intérieur des territoires et entre les territoires. Autrement dit, par rapport à l’intervention sociale, le territoire n’est pas seulement l’espace dans lequel ce secteur s’inscrit et s’organise : il est aussi le cadre de référence de la mise en œuvre (ou de l’absence de mise en œuvre) des mécanismes de solidarité et au-delà, une justification identitaire. C’est ce que révèlent les débats passionnés sur l’immigration, ou encore les débats plus techniques sur la « péréquation » pour réduire les écarts de richesse entre les territoires – les politiques territoriales disent aussi avec qui l’on est solidaire, sur la base de quel critère d’appartenance et à quelle échelle. C’est ce qui explique que, depuis la genèse des États providences, les flux de redistribution de ressources comme les règles de recompositions de solidarités soient décidés à l’échelle nationale et parfois supranationale. Et aussi, que les recompositions d’échelles territoriales de l’intervention sociale soulèvent des questions si importantes et si débattues.

11Ce sont donc ces enjeux entremêlés que le présent Dossier se propose d’examiner. Les contributions réunies donnent un éclairage pertinent sur les mutations de l’intervention sociale et sur les processus à l’œuvre en Europe à travers, notamment, les deux grandes orientations des politiques territoriales actuellement menées à cette échelle : d’une part, les réformes visant à développer la subsidiarité verticale, pour rapprocher le niveau de décision de celui où s’expriment les besoins (comme les processus divers de régionalisation ou de décentralisation) ; d’autre part, le développement des systèmes d’acteurs locaux et des partenariats « horizontaux » au sein des territoires infranationaux (comme la politique de la ville). L’identification et la distinction analytique de ces deux orientations des réformes en cours à l’échelle européenne ne doit pour autant pas masquer leur enchevêtrement, ni la complexité des processus à l’œuvre, à la fois dans la gouvernance des politiques sociales, dans la transformation des pratiques professionnelles et l’évolution des droits et devoirs des usagers de l’intervention sociale. Partout dans le monde, en effet, l’espace géographique et politique dans lequel l’intervention sociale s’inscrit et organise les solidarités devient instable, mouvant, difficile à caractériser et cette incertitude contribue à transformer les dynamiques du champ professionnel du travail social comme la forme des solidarités humaines à l’œuvre.

12En particulier, alors même que l’échelle nationale semble remise en cause par la montée en puissance d’autres échelles de territoires, les politiques menées et leurs effets sur l’intervention sociale varient de manière importante selon les pays – rappelant a contrario l’importance de cette échelle. L’enjeu de la décentralisation est majeur dans les États-nations qui, comme la France, étaient historiquement très centralisés : dans ce pays le transfert de compétences vers des collectivités locales est donc identifié et (plus ou moins) effectif (Messu, 2008). Mais le même terme – décentralisation – n’a en réalité pas – ou en tout cas pas vraiment – le même sens dans d’autres pays comme l’Italie et plus encore la Suisse qui n’ont jamais eu d’échelon national central fort. Dans ces pays, la transformation des échelles territoriales prend donc d’autres formes et soulève d’autres questions, ne se résumant pas à un transfert de compétences entre niveaux de gouvernance publics (Kukawka, 2001 ; Delcamp & Loughlin, 2002).

  • 4 Cf Site du Ministère de la Décentralisation et de la Fonction publique, « Un projet de loi, un tour (...)

13Par ailleurs, même en France, le mouvement de décentralisation n’est pas si évident à constater puisque les réformes sont, encore aujourd’hui, largement menées sous l’égide et à l’initiative de l’État-nation qui décide y compris des échelles de territoires promues ou déchues de leurs responsabilités. En effet dans ce pays, les premières lois de décentralisation (acte I de la décentralisation), promulguées dans les années 1982-83 et appliquées à l’intervention sociale, ont d’abord bénéficié aux départements – soit un échelon hérité de la Révolution française, qui découpe le pays en une centaine de territoires infranationaux et qui est géré par une assemblée délibérante élue au suffrage universel. Le département a ainsi bénéficié du transfert de l’Aide sociale légale (assistance publique obligatoire), qui représentait une partie minoritaire mais importante des dépenses sociales (plus de 10%). Le département, par la loi du 2 juillet 1983, avait alors acquis le pouvoir à la fois d’améliorer les prestations légales (qui restaient toutefois définies à l’échelle nationale), mais aussi de créer des prestations originales et autonomes – l’argument qui justifiait la réforme était l’argument de proximité. Pourtant, dans ces premières lois, la région, autre échelon territorial supra-départemental, s’est vue autorisée à envisager des mesures d'Action sociale (facultative). De plus, dans le contexte du « tournant néolibéral » (Jobert, 1994) ces premières lois ont également institué, ce qui n’existait guère avant, une concurrence entre le secteur public et le secteur privé pour capter les financements publics sur contrats. Dans la continuité apparente, l’acte II de la décentralisation, dans les années 2002-2003, a intronisé le département comme « chef de file » de l’Aide sociale. Certains auteurs se sont alors interrogés sur l’idée d’un « département providence », pour signifier que cet échelon avait bénéficié depuis les années 1950 d’un élargissement continu du champ de ses compétences ainsi que de la maîtrise d’attributions qui, avant 1983, étaient en réalité assumées principalement par l’État (Lafore, 2013). Pourtant, en 2014, les départements sont radicalement remis en cause par l’État central, au motif de la réduction des dépenses publiques et de la simplification du « millefeuille français ». L’acte III de la décentralisation prévoit leur suppression, en même temps qu’il prévoit le regroupement et la réduction du nombre de régions et le développement de l’échelon intercommunal ou de l’agglomération 4 – soulevant toutefois de nombreuses résistances ou interrogations. Ainsi la décentralisation est-elle un processus lui-même complexe, différent selon les pays et fait dans l’histoire de chacun de va-et-vient.

14La territorialisation est une autre grande orientation des réformes directement liées aux changements d’échelles des territoires. Elle illustre aussi, quoique de manière différente, les incertitudes actuelles concernant la définition du central, du local, de leurs frontières et de l’articulation des espaces. Par différence avec la décentralisation, elle ne désigne pas un transfert de compétences de l’État central national vers les collectivités territoriales élues. En revanche la territorialisation combine deux facettes à savoir : d’une part, l’invention de la Politique de la ville et d’un certain nombre de dispositifs partenariaux, réunissant les acteurs publics et privés d’un même territoire (ville, quartier « sensible » notamment), afin d’agir ensemble pour le développement social du territoire plutôt que sur des publics cibles ; d’autre part, la réorganisation administrative des services publics (voire associatifs), selon un découpage par secteurs géographiques (ou territoires fonctionnels) plutôt que par secteurs d’activité (jeunesse, vieillesse, handicap…). Devenue une politique « européenne » dans les années 1990, elle revêt aussi des visages pluriels selon les pays, où elle s’est d’ailleurs implantée et développée de manière différenciée (Pasquier & Pinson, 2004). Or cette approche, en définissant un territoire infranational à la fois comme le lieu où se concentrent, s’observent et doivent être traités les « problèmes » et comme une manière de réorganiser l’action publique pour proposer des « solutions » à un échelon local, repose sur la critique souvent explicite des politiques menées à l’échelle de l’État national/central et sur le présupposé que le local est le niveau d’action pertinent pour traiter les problèmes sociaux. En ce sens, le territoire (sous-entendu local/infra-national), enjeu de gouvernance politique, est donc également un mot d’ordre nouveau ou renouvelé, pour les professionnels et les bénévoles de l’intervention sociale publique et privée, lucrative ou non lucrative, qui voient dans ce mot d’ordre une « bonne pratique » à mettre en œuvre.

15Les mutations des échelles de territoires, qui transforment la gouvernance des politiques sociales, produisent donc des effets complexes et multiples sur les dispositifs d’intervention sociale, sur les pratiques professionnelles des travailleurs sociaux et aussi sur les attentes à l’égard des « usagers ». Le territoire, dans la nouvelle rhétorique d’action publique – et en particulier dans le monde de l’intervention sociale – désigne l’ambition de répondre « plus efficacement » aux besoins des populations, au nom des vertus réelles ou supposées de la proximité. Cette idée est sous-jacente aussi bien dans les réformes de la gouvernance territoriale liées aux formes de décentralisation que dans les réformes pour « territorialiser » l’action et l’intervention sociales. Ces deux types de réformes invitent donc aussi à transformer le contenu de l’intervention sociale, en appelant en particulier à innover, pour que les pratiques professionnelles « s’adaptent au territoire» et à ses spécificités locales – suivant les éléments de diagnostic partagé du territoire. Cependant, ceci justifie aussi de définir des priorités et des couvertures de services sociaux différentes selon les espaces, faisant courir le risque d’une montée des inégalités territoriales.

16Ce dilemme peut être illustré à partir de l’exemple de la Politique de la ville en France. Le rapport Dubedout (Ensemble refaire la ville, 1983) est souvent considéré en France comme le texte fondateur de cette politique, avec l'invention d'une nouvelle procédure : le Développement social des quartiers, qui se présente à son origine comme une utopie réformatrice de la société puisqu’il s'agissait – rien de moins – de réinventer la démocratie locale pour produire, à l'échelle des quartiers, un développement dont les habitants seraient les acteurs. Un peu plus tard, en 1990, Jacques Ion montrait qu’à travers les « nouveaux » dispositifs d’insertion, l’État expérimentait des procédures originales d’intervention sur le social. Parmi ces dispositifs d’insertion, il distinguait notamment les dispositifs à finalité économique, comme les Missions locales pour l’emploi des jeunes ; des dispositifs d’insertion sociale, comme les opérations prévention-été, les Conseils de prévention de la délinquance qui s’adressent moins à des clientèles qu’à des territoires que cet auteur désigne de manière plus large comme quartiers, banlieues ou zones urbaines… Jacques Ion rappelle que ces dispositifs étaient expérimentaux c’est-à-dire qu’ils se voulaient souples, en principe impliquant toute la société civile, mais en étant aussi sous la responsabilité des élus locaux ; et qu’ils impliquaient des procédures de concertation avec un partenariat obligé entre l’État et les collectivités, mais aussi d’autres acteurs, conventions, contrats, avec des obligations réciproques – soit de nombreuses échelles de territoires entremêlées (Ion, 1990).

17La Politique de la ville en France a fait l’objet de nombreuses critiques et aussi de nombreuses reformulations dans un contexte où les acteurs et les institutions se pensent en « crise », où les populations participent peu aux dispositifs pourtant censés les remobiliser (Carrel, 2014). À travers son histoire, l’échelle « locale » mise en œuvre est elle-même incertaine, variant selon les moments et selon les endroits depuis le quartier (ou certaines quartiers, à l’intérieur ou en périphérie des villes) jusqu’à la commune, voire les intercommunalités (à travers les grands projets de ville par exemple). Daniel Behar a également souligné le paradoxe d’une politique menée par l’État central pour promouvoir le local, mettre à l’honneur la proximité et « faire participer » les habitants (Béhar, 1999). D’autres critiques concernent la multiplicité et l’empilement des dispositifs, puisque cette réforme est menée en même temps que celle de la décentralisation, l’empilement de souverainetés (Behar & Estèbe, 2012) ainsi que la multiplication des acteurs institutionnels, aux compétences mal identifiées – ce que l’on appelle dans ce pays, le mille-feuille administratif et territorial (Marre, 2009). Ce reproche est aussi parfois formulé à l’encontre des nouveaux acteurs professionnels qui ont émergé aux côtés du travail social traditionnel, mais sans réellement s’articuler avec lui, comme le « chef de projet », figure typique des nouveaux métiers de la ville.

18L’incertitude sur l’échelle territoriale se manifeste encore à travers les changements de géographie de la politique de la ville, la double redéfinition des territoires prioritaires ciblés et des mécanismes de solidarité entre territoires. En 2013, le rapport de mission « péréquation et politique de la ville » remis au ministre délégué à la ville François Lamy évoque « la persistance et la profondeur des inégalités auxquelles demeurent confrontés les habitants des quartiers de la politique de la ville, malgré l’ensemble des efforts déployés par tous ceux qui agissent auprès d’eux » et appelle « à s’interroger sur la réalité et la répartition des efforts financiers en faveur des quartiers les plus défavorisés à l’échelon intercommunal, dès lors que le principe d’une plus grande solidarité entre communes d’une même intercommunalité a été acté en 1999 » 5.

19Au total, les deux exemples de la décentralisation et de la politique de la ville en France illustrent comment les changements d’échelles territoriales de la gouvernance sont au cœur des transformations de l’intervention sociale depuis plus de trente ans, à travers une mutation de la gouvernance liée au double mouvement de subsidiarisation/décentralisation et de territorialisation. Mais ces réformes sont ambivalentes puisque l’objectif de montée en puissance des « territoires » locaux est encouragé, voire assigné, par des politiques impulsées à l’échelle européenne, voire mondiale et puissamment relayées à l’échelle nationale. Par ailleurs, au nom des objectifs affichés d’augmenter l’efficacité de l’action, ces réformes de gouvernance favorisent aussi de nouvelles pratiques professionnelles comme l’analyse des besoins, la mobilisation des acteurs et la mise en œuvre d’un ensemble de services sociaux décidée à l’échelle des territoires infranationaux – qui peuvent contribuer à de nouvelles inégalités territoriales dans l’offre de services aux populations.

20Parallèlement, la logique à l’œuvre dans les politiques territoriales invite à dépasser les clivages anciens entre institutions publiques (de l’État ou des collectivités locales), institutions de protection sociale/sécurité sociale et institutions privées (du secteur lucratif ou non lucratif). Cette mutation est cohérente avec les transformations impulsées dans le cadre de la Nouvelle gestion publique et de l’Union européenne qui invitent au rapprochement et à la mise en concurrence de tous les acteurs dans le cadre d’un « quasi marché », en appliquant aux acteurs publics et associatifs les règles d’efficacité, de qualité, de concurrence du secteur privé (Bellot, Bresson & Jetté, 2013). Ces évolutions se font de manière différenciée selon les pays et ne sont pas dépourvues d’ambiguïté : dans ces « quasi marchés » en effet, les objectifs/priorités sont-ils économiques ou politiques ? Les financeurs publics de l’intervention sociale ne recherchent pas la maximisation du profit mais ont des demandes politiques comme, par exemple, restaurer le lien social, « faire remonter » les attentes des habitants, assurer la paix sociale dans les quartiers sensibles (Bresson, 2010)…

21Tout l’objet de ce Dossier est donc de donner à voir et d’éclairer comment ces questions et ces différents enjeux s’articulent. Mais, si ce Dossier entend donner plusieurs pistes relatives au « niveau » des échelles territoriales qu’il est possible d’adopter pour procéder à l’analyse des politiques et des pratiques d’intervention sociale, il importe de souligner le parti-pris constant des contributions réunies, qui est de chercher à combiner l’analyse politique et institutionnelle avec celle des « territoires vécus ».

22Au-delà des enjeux de gouvernance, liés aux changements d’échelles territoriales, l’analyse sociologique des transformations en cours de l’intervention sociale ne se décline pas seulement en effet en termes de mesures politiques, juridiques, administratives ou financières, ni, non plus, seulement en termes d’acteurs, d’opinions ou de forces politiques au moment de la décision. Mais elle réclame aussi qu’une attention soit portée à leur réception par les destinataires, à leur mise en œuvre par les acteurs de terrain, travailleurs sociaux, professionnels et bénévoles, mais aussi citoyens, usagers, habitants et, sûrement, qu’une observation minutieuse soit accordée à ce qu’il advient de la mesure entre le moment de sa décision et celui de son exécution. D’autant que les politiques d’intervention sociale montrent toute leur pertinence lorsqu’elles sont menées à l’échelle « micro locale » (un quartier, voire un bloc d’immeubles) et qu’elles engagent la participation des destinataires. Ici les logiques et les enjeux de l’action collective, les conflits de compétence ou de pouvoir se font jour, mais aussi les logiques et les capacités d’adhésion, d’appropriation et d’initiatives de la part de populations qu’on ne saurait nullement caractériser par la passivité. Car l’efficace et les effets des politiques d’intervention sociale se mesurent in concreto, là où se constate leur opérativité, avec les acteurs qui en sont les maîtres d’œuvre et les récipiendaires. C’est d’ailleurs en procédant ainsi que bien des mesures qui avaient pu annoncer un tournant, un changement d’échelle, une avancée au plan des principes, ont pu recevoir leur pleine appréciation sociale et politique. Il en va donc de même des politiques d’intervention sociale qui, à un titre ou à un autre, réclament que soient mobilisées les forces d’action d’acteurs de terrain (Destremeau & Messu, 2008). Que ce soient les politiques qui, explicitement, prennent un territoire comme objet d’intervention, comme c’est le cas de la Politique de la ville en France, ou des politiques qui, moins explicitement, réclament une application à l’échelle d’un territoire défini, comme c’est le cas, toujours en France, des politiques d’insertion. Dans tous les cas, la prise en compte de la dimension territoriale est en effet nécessaire pour mesurer, évaluer, apprécier la portée réelle des mesures adoptées.

23Toutes ces questions sont bien, en réalité, liées. L’injonction transmise – sinon impulsée – à l’échelon supranational, de favoriser l’action publique locale, suivant le principe de subsidiarité et l’action sociale de proximité est devenue plus aiguë depuis que tous les pays, notamment en Europe, s’engagent à des degrés divers ou sous des modalités diverses, dans des processus de « décentralisation » – laquelle prend par ailleurs des formes diverses selon l’histoire des pays et de leurs institutions. À rebours, le pouvoir des instances locales, leur capacité à se saisir des orientations des politiques centrales, leurs initiatives en matière d’élaboration des objectifs et des moyens à consacrer, la pertinence de leurs analyses, l’ingéniosité de leurs réponses, etc., sont autant de mobiles qui entrainent un fractionnement des résultats des politiques d’intervention pensées et jugées tant à l’échelle nationale qu’à l’échelon européen (si ce n’est, en certains domaines, la santé par exemple, au niveau mondial). Autrement dit, le regard sociologique qu’il convient de porter sur les politiques d’intervention sociale à l’échelle des collectivités territoriales comme pour revitaliser les quartiers « sensibles » peut être des plus instructifs quant aux effets réels induits par le transfert administrativo-politique et par la promotion des procédures de contrats et des partenariats entre acteurs locaux pour lutter contre les exclusions ou pour promouvoir la participation des usagers et des habitants. C’est bien pourquoi il importe de pouvoir analyser, au plus près de leur mise en œuvre, ces politiques désormais territorialisées.

24La première contribution présentée dans ce dossier analyse la montée en puissance du niveau supranational, à l’échelle de l’Europe. Yuri Kazepov développe une réflexion transversale et comparative partant de ce niveau, jusqu’aux différentes échelles territoriales infra-nationales (y compris jusqu’au niveau micro-local). Il met en évidence que les politiques territoriales d’intervention sociale ne sauraient être envisagées et analysées indépendamment du complexe d’échelles dans lequel elles se trouvent prises. De manière générale pour les pays membres de l’Union européenne, les échelles de territoire se révèlent fortement imbriquées. Ce qui peut complexifier, à l’évidence, l’analyse des actions locales, mais encore déplacer les registres administrativo-politiques de la décision.

25Cette dimension de la complexité des échelles de la décision, du financement, des orientations, est importante à prendre en compte lorsque nous sommes amenés à faire des comparaisons avec des pays hors de l’Union européenne. Le territoire peut alors recevoir une autre acception. La perception des échelles, de leur articulation et parfois, une exigence de « localisme » beaucoup plus ancienne, organisée et institutionnalisée entraine, cette fois, la vision d’un territoire autrement compris et articulé à la décision politique – ce qui n’empêche pas cependant des mutations également en cours.

26Les articles de Michela Pellicani, Valeria Moro et Antonio Rago sur les politiques d’intégration des étrangers en Italie, ou encore de Sophie Thunus et Nadège Lorquet, qui analysent la réforme des soins de santé mentale en Belgique en rendent également compte. De cette confrontation, il ressort que les manières de concevoir et de mettre en œuvre les politiques territoriales d’intervention sociale sont toujours aussi redevables des contextes nationaux, c’est-à-dire des conceptions et du maillage des politiques de protection sociale comprises dans leur globalité. Encore que, pour certaines, ce soit l’échelon européen qui puisse être engagé. On le voit avec les dispositifs éducatifs mis en place localement en Italie en direction des migrants vers l’Europe. Mais la « traduction » par les acteurs professionnels d’orientations politiques est aussi essentielle, comme l’illustre l’exemple de la réforme « 107 » pour développer la psychiatrie communautaire en Belgique. Ces contributions ne lèvent pas mais au contraire, permettent de mieux mettre en évidence les incertitudes actuelles et les superpositions des dimensions territoriales (géographique, politique et sociale), permettant de mieux saisir les avancées et les difficultés de la montée en responsabilité de l’échelon local.

27Si ces contributions permettent de replacer l’effet de convergence des réformes européennes, à partir de différents domaines de l’intervention sociale, la question des spécificités nationales et des « chemins de dépendance » est donc aussi questionnée.

28Et l’exemple de la France, qui est historiquement un modèle de pays centralisateur, est plus particulièrement développé, à partir de quatre contributions. Celles-ci illustrent comment l’intervention sociale n’intervient pas seulement comme un niveau décisionnel où s’élaborent et s’appliquent les décisions politiques et le gouvernement ou la gouvernance multi-niveaux ; mais les échelles mouvantes et superposées des territoires (le « mille-feuilles français ») correspondent aussi à des frontières co-définies par les pratiques d’acteurs professionnels et d’usagers/habitants qui ne recouvrent pas nécessairement les territoires politiques et administratifs.

29Les mêmes enjeux se retrouvent parfois – et souvent plus exacerbés – aux échelons intermédiaires, communal, intercommunal ou départemental. D’autant que les transferts de compétences inscrits dans les lois de décentralisation à la française n’ont pas toujours été clairement anticipés et qu’une reconfiguration pragmatique, parfois chaotique, du paysage des acteurs concernés a dû se faire sous forme d’expérimentations plus ou moins durables. C’est ce que mettent en évidence les articles de Marnix Dressen, à propos des mouvements de décentralisation/centralisation à Pôle emploi et des restructurations induites, notamment, sur les identités professionnelles ; et d’Alain Penven, qui propose une lecture des formes de négociation de la place des équipes de prévention spécialisée, présentées par l’auteur comme la « construction laborieuse d’un ordre territorial négocié ».

30La traduction politique, sociale, idéologique de l’action participative de récipiendaires se fait aussi dans l’affrontement avec les acteurs institutionnels (travailleurs sociaux, responsables politiques ou, selon les situations, représentants associatifs). Là encore des logiques d’intérêts, d’expertise, de mandat, etc., viennent complexifier le jeu des acteurs et faire apparaître de nouveaux enjeux dont il importe de pouvoir mesurer les conséquences dans la réalisation de la politique d’intervention. C’est ce que montrent les contributions de Jacqueline De Bony et Patrick Nivolle, à propos de l’ethnographie d’un projet de développement social local ; et aussi l’analyse fine de l’hétérogénéité du travail social destiné aux jeunes par Sylvain Bordiec, qui distingue le travail réalisé d’après le rapport au territoire du travailleur social allochtone, des quartiers, versus celui du travailleur social autochtone, du quartier.

31Si l’exemple français est développé sous différents angles, d’autres contributions le remettent en perspective à propos des situations nationales en Italie, en Belgique et en Suisse – modèle en apparence opposé à la France, étant un « système local » de surcroit situé à l’intérieur de l’Europe géographique mais à l’extérieur de l’Union européenne. Plus généralement il paraît utile de pouvoir confronter les résultats d’analyse de situations françaises à ceux fournis par d’autres pays dont les expériences de décentralisation sont plus anciennes et parfois constitutives de leurs propres dispositifs d’intervention sociale. Le huitième et dernier article de ce dossier analyse ainsi l’apparition d’organisations marchandes dans le domaine de l’aide et des soins à domicile en Suisse normande (Valérie Hugentobler, Corinne Dallera et Annick Anchisi).

32Au total, ce Dossier ouvre bien des perspectives analytiques qui nous incitent à penser les rapports du territoire et des politiques d’intervention sociale autrement que sous l’opposition binaire du local et du central. Outre les échelles, plus ou moins nombreuses et imbriquées, de la décision, ce sont aussi les jeux des acteurs de l’intervention sociale, y compris les destinataires, qui se trouvent engagés, lesquels acteurs sont amenés à se situer et à situer leur action au regard de ces différentes échelles. Ce qui produit les effets contrastés dont témoignent l’ensemble des articles rassemblés ici.

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Notes

1 Discours de politique générale du Premier ministre français Manuel Valls devant l’Assemblée nationale, le 8 avril 2014.

2 Voir le site du colloque http://www.territoires-vecus.uvsq.fr/ et Bresson, Colomb & Gaspar (dir.), à paraître (2015).

3 C’est également ce qu’illustrent les mouvements qui revendiquent l’indépendance ou une plus grande autonomie dans les régions « séparatistes » en Europe, en Ukraine mais aussi en Écosse, en Catalogne, en Flandres... Cf par exemple, Julie Thoin-Bousquié, http://www.lexpress.fr/actualite/monde/europe/ecosse-catalogne-en-europe-les-separatistes-donnent-de-la-voix_1570274.html, publié le 06 09 2014 à 14:51.

4 Cf Site du Ministère de la Décentralisation et de la Fonction publique, « Un projet de loi, un tour de France et une application mobile pour réussir la réforme territoriale », mis en ligne le 29 08 2014, http://www.action-publique.gouv.fr/decentralisation

5 http://www.ville.gouv.fr/?remise-du-rapport-perequation-et, consulté le 16 07 2014.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Maryse Bresson et Michel Messu, « Les échelles territoriales de l’intervention sociale : enjeux et défis d’une mutation profonde », SociologieS [En ligne], Dossiers, Les échelles territoriales de l’intervention sociale, mis en ligne le 10 novembre 2014, consulté le 24 novembre 2017. URL : http://sociologies.revues.org/4818

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Auteurs

Maryse Bresson

Laboratoire Printemps, Université de Versailles Saint Quentin-en-Yvelines, France - maryse.bresson@uvsq.fr ou mbresson@nordnet.fr

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Michel Messu

Laboratoire Philepol, Université Paris Descartes, France - michel.messu@wanadoo.fr

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