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L’expérience latino-américaine de la sociologie pragmatique francophone

Du débat sur les principes à la construction d'un dispositif : la politique éducative en Argentine (1993-1999)

A debate on the principles needed to build a device: education policy in Argentina (1993-1999)
Gabriel Nardacchione

Résumés

Cet article porte sur la nécessité que rencontrent certains acteurs sociaux d’établir des dispositifs pour stabiliser les conflits dans lesquels ils sont engagés et garantir dans le « monde réel » les revendications qu’ils ont posées au niveau du langage dans le débat public. On verra comment le conflit éducatif s’oriente en Argentine vers la création d’un dispositif financier afin de régler des antagonismes de toutes sortes. Ce conflit comprend deux phases. La première (1993-1997) correspond à l’installation d’une réforme éducative du gouvernement national qui renvoie les conflits liés aux conditions de travail dans les régions et qui crée une asymétrie à l’intérieur du système éducatif par la centralisation du financement et la participation des experts à la gestion des politiques. La deuxième (1997-1999), liée à la contestation syndicale enseignante, se structure autour du succès de la CTERA en vue de faire « monter en généralité » la question éducative et contraindre le gouvernement national à discuter le modèle de réforme et le financement du système éducatif par l’État-nation. Dans une dernière partie, on analysera la manière dont s’instaure un dispositif national qui introduit un financement supplémentaire pour apaiser le conflit éducatif.

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Texte intégral

1Cet article porte sur la nécessité pour certains acteurs sociaux d’établir des dispositifs en vue de stabiliser les disputes dans lesquelles ils sont engagés. Il s’agit d’analyser une dispute bloquée au niveau d’un débat sur les principes qui a donné lieu à un dialogue de sourds et qui a nécessité l’élaboration d’un nouveau dispositif crédible et légitime afin de rendre possible un processus politique effectif, capable d’informer et d’agir sur le sens du juste (Breviglieri, Lafaye & Trom, 2007). On verra comment l’instauration délicate d’un tel dispositif, au plan légal et réglementaire, parvient à rendre acceptable et productive une dispute argumentée qui ranime un débat civique sur les politiques éducatives et les conditions de travail des enseignants. Les rapports antagoniques sont alors amenés à composer sur des registres ouvrant des voies légitimes de revendication, de négociation, voire de conciliation. Cet article mettra en évidence le lent travail de stabilisation et de mise en cohérence d’un tel dispositif, qui offre les conditions de possibilité d’un débat public ouvrant sur un nouvel ordre relationnel entre les acteurs et sur des possibilités de réformes politiques.

2L’article propose une analyse des disputes relatives à la gestion du système éducatif et aux conditions de travail des enseignants durant les années 1990 en Argentine. On peut distinguer deux moments : l’un de 1993 à 1997, l’autre de 1997 à 1999. Le premier correspond à l’instauration d’une réforme éducative développée par le gouvernement national, le deuxième à la contestation syndicale enseignante à son égard. La première période est caractérisée par l’affirmation de deux axes de politiques éducatives : la régionalisation des services éducatifs et, parallèlement, la centralisation de la gestion des politiques (tant au niveau du financement public qu’au niveau de la participation d’experts habilités à documenter un savoir concernant la réforme éducative) (Nardacchione, 2012a). D’une part, cette situation a fragmenté les conflits liés aux conditions de travail et les a renvoyés aux régions. D’autre part, elle a créé une asymétrie interne au système éducatif, entre le syndicat et le gouvernement national, compte tenu de l’écart de compétences pour intervenir sur les politiques de réforme éducative et pédagogique. Pris par l’urgence des négociations sur les conditions de travail survenant dans toutes les régions du pays, le syndicat national des enseignants (la CTERA) se transforme en « victime » d’un processus de réforme auquel il ne participe pas (Feldfeber, 1999). Cette ambitieuse réforme du système éducatif, menée par le gouvernement national, s’accompagne toutefois de grandes difficultés de financement qui conduiront à l’approfondissement des crises des régions en raison d’un budget insuffisant et de l’accentuation du malaise des enseignants face aux impératifs professionnels de la réforme éducative.

  • 1 La « Tente blanche » désigne la forme prise par une lutte syndicale des enseignants (avec la Conféd (...)

3C’est entre 1997 et 1999 que la critique des adversaires de la réforme s’est affirmée en se structurant autour d’une démarche efficace de la CTERA pour faire « monter en généralité » la question éducative et contraindre le gouvernement national à prendre position sur deux questions fondamentales : le financement du système éducatif par l’État et le modèle de la réforme éducative. La CTERA fait alors sauter « deux verrous » qui bloquaient jusqu’à présent la dispute enseignante et ouvre la voie à la nationalisation de la question syndicale ainsi qu’à la politisation de la question éducative. Elle tire profit de la situation et réussit, grâce à la Tente blanche 1 (Nardacchione, 2014b), à installer sa posture critique au cœur de la vie politique argentine, en occupant notamment la place du Parlement.

  • 2 La « communauté éducative » représente un collectif élargi qui regroupe des agents liés de manières (...)
  • 3 Le « monde éducatif » concerne plutôt les agents administratifs liés à l’application des politiques (...)

4La CTERA articule tout un réseau d’acteurs non éducatifs : partis politiques et syndicats d’opposition, organisations sociales et victimes d’injustice, notamment des célébrités (intellectuels, artistes, sportifs...). La « communauté éducative » 2 est la seule qui, au sein du « monde éducatif » 3, soutienne la revendication enseignante face à la réforme éducative conduite par le ministère de l’Éducation de la nation et les gouvernements provinciaux. L’espace de contestation s’identifie à la Tente blanche, qui possède deux caractéristiques majeures : elle se tient dans la rue et en appelle directement à l’opinion publique censée prendre position sur les différents problèmes soulevés. Dans ce cadre, une dispute en justice est rendue possible du fait même que soient engagées la responsabilité de l’État-nation et des questions de financement du système éducatif.

5Toutefois, cette dispute éducative restera bloquée dans un « dialogue de sourds » entre le gouvernement national et la direction du syndicat des enseignants. Sur le fond, elle repose sur un profond différend à propos des principes à partir desquels chaque acteur cherche à mettre en ordre la réalité et structure ses épreuves de qualification (Boltanski & Thévenot, 1991). Chaque protagoniste campant sur des positions jugées inconciliables et des conceptions de la réalité fort éloignées, la discussion a abouti à une impasse. Ni les uns ni les autres n’ont réellement pu confronter leurs arguments dans l’optique de dépasser le différend. C’est la raison pour laquelle la CTERA va s’orienter vers l’installation d’un dispositif qui enracinera davantage ses revendications dans le monde réel et permettra de faire valoir les principes sur lesquels s’articulent ses revendications.

6Dans la deuxième partie de cet article, on analysera comment s’est présentée la possibilité même d’un financement national supplémentaire attribué au système éducatif, afin de réajuster les revenus des enseignants à la suite d’une longue période de gel salarial résultant de la politique anti-inflationniste du gouvernement national (1991-1997). Deux tentatives se sont succédé pour atteindre cet objectif : un essai de négociation durant le gouvernement de Carlos Menem, conduit par le ministère de l’Éducation de la nation (1998), mais qui a finalement échoué, puis une seconde tentative, lors de la campagne électorale (1999) à la fin du gouvernement de Carlos Menem, menée principalement par la CTERA afin de trouver un terrain d’accord avec l’opposition politique (l’ALIANZA) juste avant son arrivée au gouvernement.

Le débat sur les principes : une critique civique contre une modernisation du système

7Dans cette première partie, notre étude prend appui sur une analyse systématique des discours portant sur la réforme éducative du gouvernement et des syndicats. Nous avons été vigilants à une pluralité de sources (articles de presse, documents officiels – du gouvernement et des syndicats – et études de sociologie de l’éducation) pour rendre compte de la nuance des positions des différents protagonistes et pour pouvoir parcourir les différents aspects techniques de la réforme éducative. Notre démarche nous a conduit à garder tout particulièrement en vue l’épisode de l’installation de la tente blanche où le sens discursif de la dispute a basculé et s’est retrouvé reconfiguré.

8Le débat public pendant les années 1990 concerne la mise à l’épreuve du ministère de l’Éducation nationale dans sa tentative de concilier deux paradigmes de réforme : celui de la CEPAL-UNESCO (CEPAL-UNESCO, 1992, 1995), qui prévaut au sein du ministère de l’Éducation de la nation, et celui de la BM (Banque mondiale, 1980, 1986, 1996) qui coïncide avec le cadre idéologique de la réforme proposée par l’État du gouvernement national (Coraggio & Torres, 1997). Par ailleurs, sur le front d’une opposition aux positions du ministère de l’Éducation de la nation, la CTERA parvient à jeter le discrédit sur l’épreuve de qualification de la question éducative et à en déplacer l’horizon de légitimité.

9On présentera plus loin une analyse comparative des critiques exprimées publiquement par le gouvernement et les acteurs syndicaux. De même, l’étude des politiques éducatives du gouvernement et des contestations syndicales dans la rue fournira la base de la discussion publique. Il sera alors possible de développer l’analyse des stratégies en vue d’instaurer de nouveaux dispositifs institutionnels.

La réforme éducative : un compromis industriel et marchand

  • 4 La Ministre reconnaît la stratégie discursive du ministère de l’Éducation de la Nation : « Nous avo (...)
  • 5 Le paradigme industriel oriente une conception du problème de la manière suivante : face à l’ineffi (...)
  • 6 Le paradigme marchand se positionne donc différemment : il privilégie plus clairement une logique é (...)

10La réforme éducative se constitue d’abord comme une réponse modernisatrice face aux carences du système précédent qui témoignait de l’avènement d’une crise (Tiramonti, 2001a) 4. Le modèle traditionnel se structure sur l’intégration nationale et l’extension des droits civiques. Le système éducatif forme aussi des citoyens en vue d’améliorer leurs conditions de vie pour réaliser leur rêve d’ascension sociale. Ce triptyque politico-social entre en crise dès la première moitié du xxème siècle. Toutefois, dès la crise de l’État des années 1970-1980 en Argentine, le système éducatif se heurte à de graves problèmes de fonctionnement. Le diagnostic commun ne s’éloigne pas de celui de l’État en général : une bureaucratie en décalage avec ses propres fins garantit seulement sa survie et se révèle de plus en plus coûteuse. Les critiques les plus courantes contre le système éducatif sont les suivantes : a) il est inefficace car il distribue mal ses propres ressources, b) il se heurte à un problème de qualité de service car les compétences internes se sont dégradées, c) il développe les inégalités car il ne garantit plus l’ascension sociale ni l’universalisation du service et d) il connaît des problèmes de financement en raison de son inefficacité interne (Braslavsky, 1997). Deux de ces quatre critiques se trouvent au cœur de ce que Luc Boltanski et Laurent Thévenot appellent le paradigme industriel 5 : les problèmes de qualité et d’iniquité (Boltanski & Thévenot, 1991). Les problèmes d’inefficience et de manque de financement se situent quant à eux au cœur du paradigme marchand 6 (Boltanski & Thévenot, 1999). Face aux premières critiques sur l’état du système, les réponses au niveau des politiques éducatives s’orientent vers le renforcement des compétences, des performances et de l’évaluation interne du système éducatif, tout en développant des politiques de compensation sociale en faveur des plus démunis (Braslavsky & Cosse, 1996). En revanche, la quête d’efficience et la recherche d’économies budgétaires demeurent plus proches d’une rationalité économique permettant une réduction des dépenses et une meilleure distribution, tout en recherchant des financements alternatifs au système éducatif (financements privés ou cotisations d’une partie de la communauté éducative). Cette division entre les sphères ne représente pas seulement un problème de cohérence idéologique mais elle est liée aussi à des nuances sensibles en ce qui concerne la mise en pratique de la réforme (Filmus, 1997).

11Cette composition entre un raisonnement industriel et un raisonnement marchand est également présente dans les grandes politiques mises en œuvre par le gouvernement national. L’orientation de ces politiques penche généralement davantage vers la logique industrielle tout en conservant un lien avec la logique marchande (Coraggio, 1992, 1997). Si toutefois l’objectif des politiques emprunte une justification industrielle, du fait qu’il s’agit de renforcer une efficacité ou une productivité en baisse, on observe cependant une inclinaison latente vers une sphère de légitimité marchande. Citons quelques exemples. La politique de décentralisation vise à rendre le service public plus efficace et mieux adapté au milieu social, tout en conservant l’articulation nation-provinces du fonctionnement du système éducatif. Elle peut toutefois favoriser des politiques de réduction des dépenses nationales. La politique d’autogestion scolaire se consacre principalement au développement de projets institutionnels au niveau des écoles mais elle peut aussi favoriser des processus de déréglementation des rapports de travail (enseignants-École) ou d’éventuelles privatisations. Il en va de même en ce qui concerne la politique de municipalisation. Si la politique d’ouverture de l’École sur la société (« communauté éducative ») cherche à renforcer la participation volontaire de la communauté éducative à l’École, elle peut également encourager la participation-investissement du privé ou le rapprochement de la famille avec l’École selon le modèle des établissements privés-confessionnels. La politique d’insertion du système privé dans le système éducatif public vise la reconnaissance de sa participation et cherche à rendre plus efficace la collaboration mutuelle. Elle peut également préserver l’augmentation des subventions tout en dérégulant la relation normative du système public par rapport au système privé. La politique de professionnalisation a pour objectif la formation des enseignants et l’actualisation des compétences professionnelles, mais elle peut aussi s’intéresser à leur droit du travail (régimes statutaires des enseignants) et à l’introduction de mécanismes de concurrence pour les enseignants. La politique de compensation sociale (ou d’application de politiques sociales focalisées) envisage de réduire les inégalités au sein du système éducatif de manière plus efficace ou plus ciblée. Elle peut aussi s’accompagner d’une dénonciation des politiques universalistes traditionnelles, en prenant appui sur une valorisation des politiques de dérégulation. Enfin, la politique de renforcement des compétences se confond avec la promotion des valeurs de la concurrence dans le système éducatif. Le souci de l’évaluation et des performances peut prendre la forme d’une épreuve individuelle marchande ou d’une épreuve de fragilisation des droits du travail. L’efficacité est assimilée à l’efficience. Le souci de réaliser les programmes et les projets planifiés peut prendre la forme d’une simple réduction budgétaire ou d’une réorientation des ressources.

12Bien que la réforme éducative représente un compromis entre les logiques industrielle et marchande, la primauté de la première demeure évidente. Si l’on compare point par point les deux modèles, l’objectif de la réforme éducative est d’améliorer les performances à l’intérieur du système éducatif et non pas seulement d’appliquer le mécanisme de concurrence. La réforme éducative a été guidée par un travail d’expertise du monde professionnel, essentiellement orienté vers l’idée de regagner des marges de productivité plutôt que d’instaurer les valeurs du marché dans le système éducatif. Les angles d’attaque de la réforme éducative sont l’absence de production, l’inactivité ou l’inadaptation des agents éducatifs et non pas le manque de ressources. La réforme éducative mobilise des objets standardisés, des méthodes ou des projets dans lesquels l’évaluation par la mesure objective des résultats occupe une place centrale et elle ne mobilise pas uniquement de l’argent ou de la richesse. Elle vise à la construction d’un système qui fonctionne correctement, mais elle ne cherche pas à fonctionner principalement d’après une régulation marchande.

13Dans leur application, les politiques éducatives restent ainsi très largement guidées par les principes d’efficacité technique particulièrement pertinents dans un ordre de grandeur industriel. Nous mentionnerons quelques exemples portant sur les principales propositions relevant d’un ordre marchand qui n’ont pas été réellement appliquées à la réforme éducative.

14En premier lieu, la réforme éducative ne se limite pas à des mécanismes de réduction de dépenses de l’État. Elle ne cherche pas à réduire la structure publique par la privatisation directe de parcours éducatifs. En second lieu, la réforme éducative n’a pas pour principal objectif l’introduction de mécanismes concurrentiels. La promotion de projets innovants, tant pour la modification des régimes statutaires des enseignants que pour l’introduction de projets d’autogestion scolaire, ne concerne pas fondamentalement les mécanismes d’attrait concurrentiel pour les enseignants ou les établissements scolaires. En dernier lieu, la réforme éducative ne favorise pas toujours l’insertion dans le système éducatif des investissements privés qui introduisent des règles marchandes à l’intérieur de l’École publique. La réforme éducative ne promeut ni les projets de cotisations pour certains élèves de milieu aisé, ni le marché des crédits éducatifs individuels, ni le développement des écoles par un financement externe.

La contestation civique contre la modernisation industrielle

15Durant la période de la réforme éducative (1993-1996), les critiques de la CTERA ne dépassent pas les remarques ponctuelles sur les aspects méthodologiques de la réforme ou sur son application. Toutes ses critiques restent absorbées par les engrenages de l’épreuve officielle : ainsi, la CTERA dénonce les conséquences négatives qu’entraînerait la modification de la structure des cycles (notamment la suppression de la dernière année d’enseignement primaire et les problèmes d’infrastructures), l’insuffisance des politiques focalisées de compensation sociale, la méthodologie employée dans le débat relatif aux nouveaux contenus éducatifs, la fragilisation du corps enseignant par des critiques relevant strictement d’enjeux politiques et par l’usage abusif des médias, ainsi que certains aspects de méthode (tels que le fait de mettre l’accent sur les résultats individuels et non sur une évaluation plus systémique), l’application d’une politique d’évaluation régulière des performances et l’absence d’ancrage des besoins scolaires dans la mise en place des cours de formation pour les enseignants (Suarez, 2005a).

16Dès le début de l’année 1997, la CTERA parvient à mettre en évidence certaines défaillances internes à la réforme. Il faut distinguer trois épreuves de discordance qui mettent à mal la légitimité d’un ordre industriel (Boltanski & Thévenot, 2000, p. 170) : a) la politique de financement sectorielle, encadrée par le plan de restriction budgétaire défini à l’échelle nationale, b) la situation salariale des enseignants, qui n’incite pas à la formation de nouveaux enseignants compétents et c) l’autonomie de la gestion éducative par le ministère par rapport à la gestion du gouvernement national.

17C’est tout d’abord à travers la mobilisation des enseignants venus manifester à Buenos Aires contre la réforme en faisant la grève de la faim que la CTERA réussit à mettre en évidence la difficile situation salariale en province. Le fait que les enseignants se trouvent en situation de précarité témoigne du financement insuffisant du système éducatif et par là même des besoins qui en découlent. La formule d’investissement du ministère de l’Éducation de la nation demeure attachée à une division qui n’est plus valable : le financement de la nation pour les réformes structurelles et le financement des provinces pour les salaires des enseignants (Tenti Fanfani, 2005). Cette formule implique des ressources inégalement distribuées : considérables en ce qui concerne les réformes (en matériels et en experts), mais bien plus limitées pour les salaires des agents éducatifs. Ainsi, l’investissement éducatif, en tant que pièce maîtresse de la rhétorique industrielle, ne peut suffire à convaincre les acteurs du système éducatif (dans les provinces) à s’intégrer à la réforme éducative.

18La deuxième contradiction de l’épreuve gouvernementale se situe au cœur de la réforme éducative : le développement des compétences des acteurs du système éducatif. Si cette rhétorique a recours à divers outils et méthodes (évaluation, cours de formation, réseau de statistiques, nouveaux contenus, etc.), elle néglige toutefois le pivot de la réforme, à savoir les enseignants eux-mêmes (Torres, 2000). La délégation du financement des salaires aux provinces fragmente la dispute syndicale mais, surtout, ce financement, qui représente 90% du budget éducatif, ne suffit pas à résorber le déficit de compétences des enseignants. Si le développement des compétences des enseignants était sous la responsabilité du gouvernement national, dans la réalité, pour les enseignants, il ne pouvait être garanti par les modestes salaires provinciaux.

  • 7 Dans la région de Neuquén, au cœur de la Patagonie, la contestation enseignante et la contestation (...)
  • 8 La CTERA souligne le rapport entre la politique du ministère de l’Éducation de la nation et l’ajust (...)

19Enfin, la gestion militaro-policière du ministère de l’Intérieur, dirigée contre les revendications des enseignants dans la région de Neuquén, constitue une preuve de la convergence entre les politiques du ministère de l’Éducation de la nation et celles du gouvernement de Carlos Menem 7 (Nardacchione, 2012b). L’illusion d’autonomie « experte » de l’administration éducative se trouve ainsi mise en cause. C’est pourquoi la distinction entre la politique du ministère de l’Éducation de la nation et la politique plus dure du gouvernement de Carlos Menem (menée bien souvent par les experts du ministère de l’Éducation de la nation) rencontre des difficultés pour se maintenir 8.

20Ainsi, la Tente blanche se constitue comme une contestation qui demande une reconfiguration de la situation, une « épreuve plus pure » selon Luc Boltanski et Laurent Thévenot, pour réévaluer la question éducative. Peu à peu, la Tente blanche construit une critique propre, mieux adaptée à la situation politique et sociale. Elle suit notamment les lignes classiques de la critique civique (Boltanski & Thévenot, 2000, p. 274), fondée sur des revendications de droits sociaux et politiques. La mise en place de cette critique comporte deux volets : a) le soutien du public et b) la structuration d’une épreuve confrontée à celle du ministère de l’Éducation de la nation. La première partie souligne les appuis reçus alors que la seconde témoigne du degré de généralité de l’épreuve.

21En premier lieu, la contestation de la CTERA est généralisée grâce à la présence et à la réunion effective de différents publics. Avant l’installation de la Tente blanche, les mêmes alliés politiques et syndicaux ne rencontrent pas le même succès malgré les mêmes revendications (Suarez, 2005b). Pour schématiser la situation, la Tente blanche mobilise deux types d’acteurs : non seulement des collectifs comme les partis politiques, mais aussi des personnalités reconnues (Sarlo, 1999 ; Demichelis, 1996). Elle réunit deux catégories d’acteurs : d’un côté, des représentants et des militants, de l’autre, un réseau de personnalités et de leaders d’opinion. Elle mobilise donc deux types de « répertoires d’objets » : à la fois des programmes politiques, des manuscrits, des lois (notamment un projet d’investissement pour le système éducatif et la proclamation de la « Défense de l’école publique »), mais aussi des slogans (« Nous sommes tous enseignants !») ou des sondages qui prouvent l’approbation de l’opinion publique (Tiramonti, 2001b). Elle engage, pourrait-on dire, deux formules d’investissement qui jouent, d’une part, sur la solidarité fondée sur une cause collective et sur le renoncement aux intérêts particuliers et, d’autre part, sur l’adhésion d’une opinion séduite par la visibilité publique du mouvement et la popularité de certaines figures. Le mouvement de la Tente blanche se présente alors comme un compromis particulièrement réussi entre deux manières de légitimer ses motivations et sa propre démarche. C’est la raison pour laquelle la revendication politico-sectorielle de la CTERA emporte l’adhésion du public dès que la manifestation fait événement et qu’elle bénéficie de l’appui des journalistes, des personnalités et des médias. En d’autres termes, l’opinion publique va globalement soutenir le mouvement de la Tente blanche, à la fois parce qu’il est touché par sa modalité d’action dans l’espace public et parce qu’il perçoit son effort pour rapprocher ce que Luc Boltanski et Laurent Thévenot distinguent comme deux mondes : le monde civique et le monde de l’opinion (Boltanski & Thévenot, 1991, pp. 222-241).

  • 9 Les célébrations nationales sont récurrentes à la Tente blanche (le 9 juillet et le 25 mai). Les gr (...)
  • 10 Selon le responsable de l’Institut Marina Vilte, la pratique syndicale de la CTERA se distingue d’a (...)
  • 11 Ce n’est pas un hasard si le principal slogan de la revendication de la CTERA, « Pour la défense de (...)

22Toutefois, l’épreuve centrale présentée par la CTERA demeure civique et sa critique est principalement dirigée contre la posture industrielle du gouvernement. La critique de la CTERA reste politique et sociale et cherche à étendre l’impact de la réforme éducative au-delà des frontières du système éducatif (Pagano & Rodríguez, 1997 ; Borzese, 2002). En ce qui concerne les principes du système éducatif, l’épreuve politico-sociale imposée par la CTERA s’oppose à l’épreuve modernisatrice sur différents plans. En tant que statut d’agents éducatifs, la condition citoyenne des personnes s’oppose à la compétence des personnes face au marché du travail ; en tant que frontières du domaine, la nation s’oppose au système éducatif ; en tant qu’objectif, l’égalité des chances s’oppose au fonctionnement du système ; enfin, en tant que critère d’organisation des relations, la solidarité s’oppose à l’évaluation des performances. En ce qui concerne l’organisation du système éducatif, l’épreuve politico-sociale refuse les opportunités offertes par la globalisation néolibérale (en tant que progrès technique et élargissement des connaissances) qui affectent l’État de droit. Elle revendique au contraire l’articulation entre le milieu éducatif et les réalités politiques, économiques et sociales, plutôt qu’une conception sectorielle des problèmes concernant exclusivement le milieu éducatif. En tant que modèle, l’École publique universelle est confrontée à la revendication d’un système éducatif performant. Pour ce qui est du rôle de l’État, la responsabilité centrale et non transférable de l’État-nation s’oppose à la diversification des rôles à différentes échelles de l’État (où la nation se consacre aux politiques à long terme, tandis que les régions assurent le soutien financier du service éducatif). En ce qui concerne la structure interne, l’intégration nationale du système éducatif va à l’encontre de la décentralisation d’un système éducatif fédéral. Pour ce qui est de la source de financement, le besoin d’un financement national se trouve confronté à la multiplication des projets de financement provinciaux, nationaux et internationaux. Au niveau de la relation syndicat d’enseignants/gouvernement, une large participation des acteurs syndicaux et politiques dans les politiques éducatives s’oppose à une concertation sectorielle et technique. En tant que modèle de négociation, une négociation paritaire (si possible nationale) se trouve opposée à une négociation fragmentée par province et, en tant que sujet de négociation, les conditions de travail et le salaire des enseignants sont opposés à l’évaluation du degré de professionnalisation des enseignants. Enfin, au niveau des principes, la question nationale 9 et la solidarité (ou l’abandon du particulier 10) sont fortement soulignées par la CTERA. Il s’agit de valeurs caractéristiques de la justification civique des politiques publiques. Pour ce qui est de l’organisation du système, la CTERA centralise la responsabilité du fonctionnement et du financement sur l’État-nation. Au niveau de la relation syndicats/gouvernement, elle cherche à réinstaller le modèle de négociation salariale de l’État-providence. Sa revendication est toujours le rétablissement des critères traditionnels du système éducatif 11, qui doivent constituer le point de départ des réformes. La CTERA refuse la discussion d’une réforme sur une autre épreuve que l’épreuve civique. La condition nécessaire pour développer une discussion de réforme du système éducatif est la dé-légitimation de l’épreuve industrielle.

La dispute sur la construction d’un dispositif durable : la garantie du financement éducatif par l’État

23Dans cette seconde partie, nous avons sensiblement modifié nos sources d’enquête. Sur un premier plan de réflexion, afin d’appréhender la manière dont le gouvernement de Carlos Menem a choisi de débloquer un fond de financement pour le secteur éducatif, nous nous sommes penchés sur certains extraits tirés des débats parlementaires, puis sur des entretiens réalisés auprès de fonctionnaires du gouvernement (que ce soit au ministère de l’Éducation ou à celui de l’Économie). Sur un second plan de réflexion, nous avons cherché à identifier la nature des compromis discursifs et normatifs établis entre l’opposition politique arrivée au pouvoir et les syndicats d’enseignants. Dans ce cas de figure, nous avons eu recours à des extraits parlementaires complétés et nuancés par des entretiens effectués auprès des leaders politiques de l’opposition (puis étant passés au gouvernement). De manière systématique, nous avons placé notre regard sur les moments d’épreuve où s’engagent des modifications de postures politiques et morales accompagnant des projets de loi parlementaires et la mise en œuvre de dispositifs institutionnels comme ceux qui ont accompagné la réglementation relative au fond de financement du secteur éducatif.

24Une dispute engageant un différend sur la légitimité de principes de justice peut investir la scène publique de la rue pour exacerber la dimension agonistique du conflit. La communication qui avait été bloquée sur un désaccord y trouve un ensemble de ressources situées. Le dialogue de sourds, qui doit alors s’exprimer dans la rue, suscite l’intervention et le recours à une audience publique. La dispute est orientée vers un tiers, aussi bien par le dénonciateur que par l’accusé, ce qui engage l’affrontement de deux rhétoriques qui se disputent la justice des actes. L’axe d’action du ministère de l’Éducation de la nation est sa réforme éducative. Les deux ministres (J. Rodríguez et S. Decibe) mettent en œuvre la Loi fédérale d’Éducation et la promulguent. La rhétorique de cette loi est structurée par un principe d’ordre industriel. C’est en opposition à cette dernière que la CTERA manifeste dans la rue pour dénoncer ses carences et ses injustices et exposer publiquement une autre conception du système éducatif. Sa position, résumée par le slogan « Pour la défense de l’École publique », tente de rétablir les principes traditionnels du système éducatif, chers au monde civique. Le ministère de l’Éducation de la nation doit finalement répondre à cette critique pour défendre sa gestion et discuter du bien-fondé des revendications de la CTERA. Cette dispute « dans la rue » voit s’affronter deux rhétoriques contradictoires, deux types d’épreuve de qualification exposés face à un auditoire qui joue le rôle d’arbitre.

25L’arrêt d’une telle dispute suppose que le différend soit résolu par une forme de compromis ou qu’un principe de justice s’impose délibérément sur l’autre et devienne la seule source de légitimité du pouvoir. Ainsi, les arrêts ne représentent pas toujours les principes évoqués au cours de la discussion publique, ils ne résultent pas toujours des conditions et des formulations discursives de la dispute et ils peuvent déboucher sur des critères locaux et circonstanciels. Notre étude met en évidence deux grandes tentatives d’arrêt : a) le projet du Fonds national d’investissement pour les enseignants (FONID) de la Ministre S. Decibe et b) la proposition du Fonds de financement enseignant (FFE), lors de l’arrivée de l’ALIANZA au gouvernement. La première se soldera par un échec alors que la seconde conduira à démonter la Tente blanche.

Comment régler « à tout prix » le différend : l’histoire du FONID

26L’objectif de l’impôt conçu par le FONID (Loi 25.053/98), initié par le ministère de l’Éducation de la nation, consiste à sortir de la confusion politique provoquée par la CTERA, mais pas nécessairement en dissipant le différend créé. Le FONID veut certes résoudre la question de manière plus ou moins négociée, mais il ne cherche pas à trouver un compromis légitime capable de résoudre ce différend et de conjuguer une perspective industrielle visant la modernisation du système éducatif et une perspective civique engagée pour la défense de l’École publique. Il ne reconnaît que partiellement la légitimité générale de la revendication et préfère envisager une solution au terme d’un arrangement local. Ainsi, le FONID tendra à satisfaire certaines revendications enseignantes, tout en cherchant à imposer ou à négocier d’autres éléments propres à la rhétorique modernisatrice du gouvernement. La proposition d’échanger une augmentation de salaire (ou d’investissement dans le système éducatif) contre une réforme administrative de la carrière enseignante est révélatrice de la dimension de l’accord. Il s’agit plutôt de tirer profit de l’acceptation de la valeur des revendications pour introduire des réformes sur un axe modernisateur.

27Cette tentative d’arrêt du différend comporte deux aspects : la gestion par le ministère de l’Éducation de la nation du projet FONID et le type de dispositif instauré. Le premier aspect met en évidence les manœuvres engagées par le ministère de l’Éducation de la nation pour régler le différend sur les principes. À ce propos, le ministère reconnaît tout d’abord la nationalisation de l’enjeu enseignant (même contre l’avis du Chef de cabinet) afin de proposer un projet de financement propre, puis il tente de le négocier dans les mêmes termes avec la CTERA. Ensuite, face à la fermeté de cette dernière, il décide de laisser passer le projet (FONID) sans aucune réforme relative au droit du travail. Le second aspect révèle que le dispositif de collecte est un mécanisme incertain. Le FONID est un impôt sur la propriété de certains biens particuliers ou commerciaux (voitures, poids lourds, bateaux et avions) qui ne garantit pas de ressources suffisantes pour la perception de l’impôt. La garantie de l’État est donc essentielle si les ressources ne sont pas collectées. L’absence de garantie s’avère décisive pour le succès de la mesure mais apporte la preuve du manque de reconnaissance de la valeur de la revendication.

28Dans ce contexte, il y a deux aspects problématiques concernant le FONID : a) sa capacité de collecte de ressources et b) l’introduction d’une garantie de l’État. Pour ce qui est du premier aspect, le ministère de l’Éducation subit des pressions internes et externes qui mettent en question le montant à percevoir par l’impôt. À l’intérieur du gouvernement, une partie de l’administration Carlos Menem (le ministre de l’Économie et le directeur de l’AFIP) s’oppose à l’impôt. À l’extérieur, ceux qui sont assujettis à l’impôt (les entrepreneurs et les syndicats du transport routier et du transport aérien) manifestent contre sa mise en œuvre, en brandissant la menace de rébellion fiscale. Pour ce qui est du deuxième aspect, la résistance du gouvernement de Carlos Menem à donner la garantie de l’État est remarquable. Les allers-retours et le refus final témoignent du manque d’engagement du gouvernement dans la résolution de la question enseignante. Ces deux aspects problématiques seront analysés pour les mêmes périodes : a) avant le traitement de la loi, b) durant le traitement de la loi, c) à la suite de l’approbation de la loi (sous le veto du Président) et d) durant l’exécution de la loi (lors de la collecte des ressources).

29L’une des faiblesses du FONID, en tant que dispositif, est sa difficulté à atteindre l’objectif annoncé : la perception de ressources nécessaires pour alimenter le fonds de financement. À mi-parcours entre la demande d’une garantie de l’État et la recherche d’objets à taxer pour alimenter le fonds, ce mécanisme se révèle inadéquat pour répondre aux attentes des enseignants.

30Cette difficulté s’explique à la fois par des raisons internes et externes. La première raison est liée à l’absence de volonté du ministère de l’Économie de mettre en route le dispositif. Le ministre a tenté à plusieurs reprises de le bloquer, tant pour des raisons idéologiques (refus de financer un déficit fiscal par des impôts) que pour des raisons matérielles (relatives au déficit fiscal lui-même). Lors de sa mise en œuvre, l’AFIP (placée sous l’influence du ministre de l’Économie), en tant qu’organe responsable de la perception de l’impôt, n’a pas délimité d’action déterminée. Ses hésitations quant à la mise en œuvre de l’impôt n’incitent pas les contribuables à acquitter l’impôt. Cette controverse intervient principalement, au niveau technique, sur la faisabilité de la loi. Le deuxième problème se pose pour les contribuables plus organisés concernés par la loi. Tout d’abord par le lobbying, puis par des manifestations, des grèves et des lock-out, les entreprises et les syndicats des services de transport (bus, poids lourds, transport aérien) réalisent un effort considérable pour annuler l’impôt en mobilisant diverses ressources : recours judiciaires, lobbies parlementaires, manifestations de rue, proclamation publique de rébellion fiscale. Ce contexte attise une sorte d’affrontement social entre le secteur de l’éducation et le secteur des transports. Face à cette double pression externe et interne, le FONID a de grandes difficultés à s’imposer comme dispositif efficace pour fournir les ressources nécessaires au fonds de financement.

31Les incertitudes techniques sur l’efficacité du dispositif surgissent lorsque le ministère de l’Éducation présente au Parlement le projet définitif. Ces doutes portent sur l’inaboutissement du projet. Les impôts à percevoir ne seront pas suffisants pour fournir les $700 millions promis par le FONID. Émis de manière intéressée par le ministre de l’Économie (ainsi que par l’AFIP), ces doutes fonctionnent comme une prophétie auto-réalisatrice. Durant tout le processus, les critiques fonctionnent comme blocage (total ou partiel) de l’aboutissement du FONID.

32Du point de vue social, les difficultés du FONID sont liées à la rébellion de ceux qui sont soumis à la nouvelle taxation. Cette réaction se manifeste d’abord contre sa promulgation puis diverses voies sont tentées durant son exécution pour rendre cette taxation inefficace. Tout au long du processus, le dispositif institutionnel d’application de l’impôt a bien des difficultés à garantir un montant raisonnable de perception permettant sa promulgation, à convaincre les contribuables à acquitter l’impôt et, durant l’exécution, à percevoir les ressources nécessaires.

  • 12 Les expériences légales de financement relatives au système éducatif se heurtent toujours à des pro (...)
  • 13 La responsable de la CTERA expose les difficultés des dirigeants syndicaux à justifier la poursuite (...)

33En définitive, c’est le manque de garantie de l’État qui constitue la principale faiblesse du FONID 12. D’une part, cette faiblesse montre qu’il ne s’agit pas d’un compromis, car la revendication civique de la CTERA place en première position la responsabilité de l’État sur le financement du service éducatif. D’autre part, elle témoigne de l’inaboutissement du projet. Les responsables du projet (à l’exception du ministère de l’Éducation) conçoivent celui-ci sans jamais pouvoir garantir les ressources nécessaires à sa réalisation. Soumis à une pression croisée, le Président veut proposer un dispositif pour les enseignants sans engager les ressources du budget tandis que les députés de l’opposition cherchent à créer un instrument susceptible de faire peser une contrainte politique sur le gouvernement. À mi-parcours, la CTERA n’accepte plus rien sans la garantie de l’État 13 et le ministère de l’Économie n'admet sous aucun prétexte d’offrir la garantie de l’État. Autrement dit, un ensemble de positions maximalistes (répondant à des objectifs différents) n’offre pas la possibilité de trouver des positions intermédiaires. La controverse repose donc sur : a) le refus du gouvernement national d’offrir la garantie de l’État comme dispositif garantissant le montant de ressources nécessaires et b) les raisons qui motivent la CTERA à solliciter la garantie de l’État comme seule condition du retrait de la Tente blanche.

  • 14 Le Fonds de professionnalisation enseignant (FPE) a été le premier projet d’investissement pour le (...)
  • 15 Ces deux garanties sont introduites dans les modifications apportées lors de la Commission d’éducat (...)
  • 16 Néanmoins, la CTERA affirme que le FONID comporte encore des éléments de l’ancien projet, tels que (...)
  • 17 La CTERA réclame des formes précises de règlement du fonds : mensuel (et non semestriel), par heure (...)
  • 18 L’ALIANZA est une alliance politique entre deux partis d’opposition au gouvernement national (PJ) : (...)
  • 19 Le PJ dissident était une fraction interne du Parti justicialiste qui s’opposait aux politiques dit (...)

34Pour la CTERA, la garantie de l’État constitue la pièce maîtresse du dispositif. En ce qui concerne les principes civiques qui la mobilisent, elle rend l’État-nation responsable du financement du service éducatif et, en ce qui concerne l’aspect pratique, elle assure le montant nécessaire à l’augmentation des salaires. En premier lieu, lors de la présentation du projet du ministère de l’Éducation, la CTERA accueille favorablement l’allègement des contraintes (les exigences de professionnalisation du FPE 14) sur le nouveau FONID mais réclame l’introduction de deux garanties : l’une liée au montant atteint par l’impôt, l’autre liée à l’affectation des ressources, à savoir les salaires des enseignants des provinces 15. Ensuite, face à la présentation du FONID, elle reconnaît les avancées par rapport au FPE 16. Lors de la Commission d’éducation, elle requiert parmi d’autres exigences la garantie des ressources prévues 17. En second lieu, une fois approuvées les modifications à la Commission d’éducation, elle soutient toute la démarche parlementaire. Sans lever la Tente blanche, elle fait pression dans la rue pour que le projet de l’alliance ALIANZA 18-PJ dissident 19 fasse l’objet de discussions dans les autres commissions et au Sénat. En troisième lieu, elle manifeste son opposition à la suite de la promulgation de la loi et face au veto du Président. En dernier lieu, durant l’exécution du FONID, elle passe de l’attente au scepticisme. Elle se trouve dans l’obligation de soutenir un impôt qui vise à améliorer les salaires. Elle ne le soutient pas avec force et exprime son scepticisme sur l’attente des fonds.

35Cependant, face au problème de la garantie de l’État pour le FONID, le gouvernement de Carlos Menem et le ministère de l’Éducation ont adopté une position commune. Avancer sur un projet de financement incertain est acceptable pour se libérer de la contestation enseignante, mais introduire la garantie de l’État dépasse son seuil de tolérance. L’épreuve de force contre la Tente blanche peut être remplacée par une concession, telle que le projet du ministère de l’Éducation, mais la garantie de l’État va au-delà d’un petit arrangement et signifierait l’acceptation du point central de la revendication civique et l’ébranlement d’un point névralgique du projet du gouvernement, relatif à un principe de régulation marchande. Par conséquent, même si le Président soutient le fonds de financement, face à la confirmation de l’introduction de la garantie de l’État, tout le Cabinet ministériel exprime son refus. Le ministre de l’Économie intervient à plusieurs reprises contre la loi et plus radicalement encore contre la garantie de l’État. Finalement, le Président justifie son veto dès la promulgation de la loi.

Comment arriver à un accord durable : l’histoire du FFE

36L’histoire du FFE, inscrite au Titre XI, Article 13, de la Loi 25.239/99, commence avec l’arrivée de l’ALIANZA au gouvernement et indique un type d’arrêt différent du FONID : un compromis sur les principes (de justice de la revendication et de modernisation du système éducatif) ainsi que l’instauration d’un dispositif durable qui reconnaît la légitimité de la demande civique de financement national et qui répond aussi à sa réalité, autrement dit à la collecte de ressources suffisantes. Le compromis s’oriente alors vers la construction d’un large accord avec les porte-parole de la revendication enseignante.

37Le FFE résulte d’un « compromis » entre l’ALIANZA et la CTERA. L’ALIANZA construit sa légitimité politique à partir de son alliance avec la CTERA. De même, cette dernière renforce sa légitimité syndicale et sociale depuis cette même alliance. Les deux acteurs sont, de fait, liés sous différents aspects. Et il apparaît donc difficile de mettre un terme à la relation au moment d’arriver au gouvernement. Résoudre la question enseignante ne signifiait pas seulement respecter une promesse, mais c’était aussi un problème d’identité : l’ALIANZA, avec la Tente blanche dans la rue, perdait une partie de son identité politique. Dans cette conjonction d’intérêts et de principes, il n’y avait place ni pour un financement incertain ni pour la négociation de réformes contre les augmentations de salaires.

38L’accord entre la CTERA et l’ALIANZA recouvre deux aspects fondamentaux : a) le compromis en tant que fusion de critères et de principes et b) la mise en place d’un dispositif alternatif stable et fiable.

39Le FFE représente un compromis, élaboré peu à peu par la CTERA et l’ALIANZA, qui résulte d’une fusion entre les critères et les principes des deux parties. La crise éducative et la défense de l’enseignement public permettent de construire une trame rhétorique commune. Durant la Tente blanche, l’ALIANZA renforce sa position politique et son articulation par les contestations sociales. Les principes civiques de la CTERA sont alors largement repris par l’alliance politique. Selon ces critères, la CTERA se constitue comme « ALIANZA pour l’éducation, la justice et le travail ». À côté des enjeux tels que la corruption ou le chômage, qui vont contre le gouvernement de Carlos Menem, il y a la crise éducative. Dans ce cadre, la Tente blanche représente l’expression d’opposition la plus nette. Un lien indissociable est alors établi entre la CTERA et l’ALIANZA. Il s’agit de « l’alliance de la CTERA » visant à garantir les politiques éducatives que n’accorde pas le gouvernement de Carlos Menem. Il s’agit aussi de « l’alliance de l’ALIANZA » visant à fournir à l’alliance politique un réseau de forces sociales et syndicales d’opposition et le soutien du public à la revendication éducative.

40Bien que la CTERA effectue un long parcours de construction d’un réseau d’opposition avec un éventail de groupes politiques, syndicaux et sociaux, sa montée en généralité apparaît contemporaine de celle de l’ALIANZA. Et plus encore dans le cas de l’ALIANZA, qui se constitue comme alliance politique dans le contexte d’opposition citoyenne engendrée par la Tente blanche. L’alliance UCR-FREPASO (créée en août 1997) résulte d’un cadre politico-social que la Tente blanche avait contribué à construire (dès avril 1997). Malgré l’importance politique de l’ALIANZA en ce qui concerne la revendication sectorielle de la CTERA, la première découle directement de la rhétorique employée par cette dernière. De même, la Tente Blanche apparaît indissociable des pratiques d’opposition sociale développées par le FREPASO dès sa création. En fait, une partie des cadres du FREPASO sont d’anciens militants de la CTERA. En d’autres termes, la pratique sociale et politique engagée dans la Tente blanche est inhérente à l’horizon politique de l’ALIANZA. À l’inverse, une grande partie de l’imaginaire politique de cette dernière a donné lieu à la Tente blanche, dont les valeurs civiques et républicaines sont constitutives. L’ALIANZA s’instaure à l’image de la Tente blanche de la CTERA. Les deux organisations se configurent discursivement l’une par rapport à l’autre et souffrent, de ce fait, de mimétismes politiques.

41Si ce compromis se trouve renforcé durant la campagne électorale, il y a cependant un autre moment clé : l’arrivée de l’ALIANZA au gouvernement. La résolution de la dispute éducative est alors mise en scène, de manière très médiatique, autour de l’idée de se doter d’une identité de rupture avec le ménémisme. De manière peut-être paradoxale, l’ALIANZA prend en charge à la fois son compromis de financement avec l’opposition politique et la gestion du système éducatif pour la poursuite de la réforme éducative. Le nouveau gouvernement conjugue les revendications politiques de la CTERA tout en reprenant certains éléments des critères de modernisation du système éducatif (bien que composites). Il poursuit les politiques industrielles au cœur du système éducatif et mène une politique civique dirigée vers les syndicats. Enfin, au niveau pratique, le compromis politique forgé avec la CTERA représentera « la caution » contre tout projet de changement de réforme professionnelle. La force et la légitimité de l’épreuve imposée par la CTERA, le compromis rhétorique et politique envisagé et le soutien des forces de l’ALIANZA au Parlement condamneront les faibles tentatives de réformes sur les régimes statutaires des enseignants.

42Compte tenu des contraintes précédemment mentionnées, la décision du gouvernement de l’ALIANZA de financer le fonds apparaît irrévocable. La mise en œuvre en a toutefois été fixée par les cadres du nouveau gouvernement. Même avant d’assumer le pouvoir, ce dernier structure une négociation tripartite avec la CTERA. En se fondant sur le principe que l’État financera le fonds pour l’enseignement, le député (UCR) de la Commission d’éducation, A. Delich, mène tout d’abord des négociations discrètes avec la dirigeante de la CTERA (M. Maffei), pour convenir de la source et du montant puis de la méthodologie de distribution des ressources. Ensuite, A. Delich (futur vice-ministre de l’Éducation) fait connaître les résultats de la discussion avec la CTERA à J. Llach (futur ministre de l’Éducation). Il discute alors des aspects techniques avec J. Machinea (futur ministre de l’Économie). Ce dernier est l’artisan du dispositif de financement alternatif à l’ancien FONID pour les enseignants : l’insertion de ce dispositif dans le nouveau projet de budget pour l’année 2000. $ 660 millions seront pourvus dans les budgets des années 2000 et 2001 en vue de constituer un fonds de financement éducatif spécifique et permanent (à la suite d’une nouvelle Loi de coparticipation fédérale). Après avoir été informée par J. Llach de l’alternative de financement, la CTERA réclame la contrainte normative sur la source et le montant, que J. Llach s’engage à obtenir par la voie réglementaire. Enfin, au siège du gouvernement, la CTERA signe l’accord de retrait de la Tente blanche en contrepartie de l’inscription du FFE au budget 2000. Le gouvernement tient ainsi sa promesse électorale et « nationalise » la solution de la dispute.

43En ce qui concerne le dispositif, la prise en charge du financement du système éducatif par l’État-nation témoigne de la volonté de satisfaire la revendication civique des enseignants. L’inclusion du FFE dans le budget de l’année 2000 garantissait les ressources nécessaires. Si l’ALIANZA devait assurer ces ressources pour résoudre la dispute enseignante, elle avait aussi l’obligation de régler une dispute sectorielle préalable. Le FONID avait provoqué la rébellion fiscale des propriétaires de poids lourds, de bateaux et d’avions. L’impératif de créer un autre dispositif n’était donc pas seulement éducatif.

44Le grand succès de la CTERA n’a pas été de garantir des ressources pour l’augmentation des salaires. À plus long terme, elle a principalement réussi à réinsérer le financement de l’État-nation dans le système éducatif. De ce point de vue, il s’agit d’un tournant, en rupture avec une tendance qui marquait le système éducatif depuis les années 1960 : la provincialisation du système éducatif, la déresponsabilisation ainsi que le désengagement de financement de la part de l’État-nation quant aux différentes dimensions du travail des enseignants. Malgré sa faiblesse et sa petite taille, ce dispositif demeure un dispositif phare pour l’action politico-syndicale à l’échelle nationale.

  • 20 La Chambre des députés approuve le 15 décembre 1999 la dérogation du FONID et la création du FFE, d (...)

45Le FFE s’inscrit dans la logique de modifications fiscales visant à augmenter la collecte et à réduire le déficit. Compte tenu de la contrainte de suppression du FONID, le ministre de l’Économie était favorable à cette insertion. La capacité de contribution de la classe moyenne (qui était déjà touchée par l’impôt sur les voitures et qui allait bientôt être affectée par l’augmentation du prix du titre de transport) était parvenue à saturation avec l’application de la Réforme tributaire (fiscale ?). C’est pourquoi le ministère de l’Économie décide, paradoxalement, d’intégrer le FFE dans un immense paquet d’ajustements économiques. La situation ne comporte pas seulement des contraintes mais aussi des avantages. L’insertion du FFE dans la Réforme permet de limiter l’effet négatif des mesures tributaires (fiscales ?). D’un côté, la réforme se heurte à un rejet social important de la part de la classe moyenne qui vient de voter pour l’ALIANZA mais, de l’autre, le groupe parlementaire du gouvernement parvient difficilement à laisser faire. Dans ce cadre, le FFE représente un souffle nécessaire 20. La Loi 25.239 consacre certains articles au FFE, notamment le Titre XI. Ainsi, le FFE vise à supprimer l’impôt installé au FONID et à garantir le critère de financement pour les enseignants (du FONID).

46L’installation du FFE est cependant difficile et précaire, du fait que la durée de ce dispositif demeure incertaine. Compte tenu de la grave crise de financement de l’État-nation, le FFE est sanctionné par le Parlement pour une période probatoire de deux ans. Malgré cette précarité de financement, l’annulation d’un dispositif mis en place à l’échelle nationale se heurte toujours à des obstacles.

  • 21  L’un des responsables de la CTERA dans la négociation fait part de ses craintes : « Nous nous trou (...)

47Si le FFE prévoit le financement pour les années 2000 et 2001, ce financement n’est cependant pas garanti pour les années suivantes. Le manque de ressources est toujours « la raison d’État » la plus courante pour modifier ou financer de manière différente les prévisions budgétaires. De ce fait, le délai de deux ans de taxation prévu par la Loi 25.239/99 pour le financement éducatif est une source d’inquiétude. Au moment de la crise budgétaire de 2001, les syndicats redoutent que les ressources ne soient pas affectées au fonds enseignant 21. Ainsi, il s’agit plutôt d’un compromis politique plus stable que la durée incertaine qui caractérise la Loi 25.239/99. Quoi qu’il en soit, le manque de ressources de l’État ou la tentative politique de supprimer le FFE pouvait difficilement par la suite contrer l’engagement assumé par l’État-nation.

Conclusions. Les arrêts possibles concernant le différend sur les principes de justice

48Notre analyse met en évidence deux tentatives différentes pour mettre fin à la dispute éducative-enseignante en Argentine. La première a lieu sous le gouvernement de Carlos Menem au cours de ce que l’on pourrait appeler une épreuve d’autorité (FPE-FONID) du ministère de l’Éducation de la nation. Ce dernier conserve toute sa souveraineté pour trouver une solution. Il propose à la CTERA de s’asseoir à la table des négociations (au ministère ou au parlement), mais la présence du FONID est perçue par le ministère de l’Éducation de la nation comme illusoire, sans qu’une véritable participation soit attendue de sa part.

49On peut également parler de décision d’autorité dans la mesure où le ministère propose une solution aux revendications salariales de la CTERA, à travers une série d’arrangements locaux qui ne conduisent pas pour autant à une discussion sur les principes du système éducatif. On peut dire que le gouvernement accepte globalement la revendication salariale sans toutefois accepter les principes de la revendication. Les propositions s’inscrivent dans un contexte de modernisation de la réforme éducative. Avec le FONID, le gouvernement veut à tout prix régler le différend qui l’oppose à la CTERA. Vaincu par l’épreuve civique de la CTERA, incapable de réduire la contestation à des revendications partisanes et de poursuivre sur l’axe modernisateur de la Réforme, le gouvernement tentera de satisfaire les revendications ponctuelles sans prendre des engagements allant à l’encontre de sa réforme éducative.

50Il s’agit en définitive d’un dispositif qui s’arrête à mi-parcours, qui ne règle pas le problème mais le reporte indéfiniment jusqu’à la fin du mandat. On cherchera un financement supplémentaire pour le système éducatif sans ancrer un dispositif durable pouvant garantir l’engagement de l’État dans le système éducatif. Il s’agit davantage d’un arrangement local (sur proposition du gouvernement) que d’un compromis entre deux parties engagées dans une dispute sur les principes. La garantie de l’État sur le financement (revendiquée par la CTERA) ne sera jamais reconnue. Ainsi, l’équipe gouvernementale se heurte à bon nombre de problèmes, non seulement en ce qui concerne les réformes exigées en contrepartie par l’une des revendications syndicales, mais aussi quant à la garantie que l’impôt puisse atteindre le montant nécessaire pour le fonds.

51À l’inverse, la seconde tentative d’arrêt (FFE), à l’arrivée au gouvernement de l’ALIANZA, prend la forme d’une discussion ouverte avec les acteurs concernés pour que la proposition soit le résultat d’un dialogue réel.

52Le nouveau gouvernement prend ainsi en considération le différend, il réalise un compromis entre des principes opposés et oriente la situation vers un consensus acceptable pour les uns comme pour les autres. Le gouvernement de l’ALIANZA reconnaît que la revendication est justifiée, d’une part en raison de la collaboration politique ALIANZA-CTERA et, d’autre part, en raison de toute une série de conflits déclenchés par le FONID qui ont provoqué sa chute. La recherche d’un compromis (entre les principes civiques et industriels) avait commencé durant la campagne électorale. En ce sens, malgré la reconnaissance des principes de la CTERA, l’ALIANZA au gouvernement doit assumer la réforme éducative en cours. Le réseau d’alliances politiques et parlementaires s’impose.

53En définitive, ce compromis se traduit par la création d’un dispositif stable permettant d’intégrer la revendication et les principes de justice qu’elle met en avant : l’inclusion du FFE dans le budget de l’année 2000, qui offre un ancrage réel à la garantie de l’État. Il s’agit d’un dispositif durable permettant d’aboutir à une solution qui met fin à une dispute et à un désaccord qui bloquait la situation depuis plusieurs années. Le gouvernement assume le principe demandé par la CTERA : la responsabilité de l’État national dans le financement du système éducatif.

  • 22 Ces trois types d’entrée conduisent à rompre avec la primauté d’une analyse idéaltypique strictemen (...)

54Pour conclure, il nous paraît intéressant de modéliser, à partir de notre terrain d’enquête, un certain nombre de dynamiques qui reflètent l’interruption de la dispute politique (Nardacchione, 2014a). Nous dégagerons ainsi trois dynamiques que nous désignerons par les termes suivants 22 : 1. Conciliation ; 2. Intervention autoritaire ; 3. Tarissement.

55Ces trois dynamiques montrent les différentes orientations des acteurs en vue de mettre un terme à la dispute. La première dimension indique un type d’arrêt qui suppose la réconciliation des acteurs autour d’une idée normative commune, fruit d’un large accord composant avec les différents principes de justice avancés par les protagonistes. La deuxième dynamique privilégie l’action de trancher la dispute, plus ou moins asymétriquement ou autoritairement, faisant prévaloir certains critères et accordant tout le bénéfice à certaines revendications, afin de reconstituer un ordre des choses. La troisième se définit par opposition aux deux premières. Si les deux premières se présentent comme deux modalités pour décider du sort de la dispute, la troisième ne comporte pas de décision. Elle configure une interruption qui tient à une dérive de l’ordre des choses et au tarissement de l’engagement sur la voie de la dispute.

56Par ailleurs, chaque dynamique d’interruption de la dispute se caractérise par : i) un but spécifique, ii) une préoccupation à respecter et un processus à stabiliser et iii) un type d’arrêt prédominant à rendre opérationnel. En ce qui concerne l’objectif de chacune des modalités envisagées, la première tente d’aboutir au plus large accord possible entre les participants, la seconde est plutôt dirigée vers une résolution ponctuelle de la dispute, tandis que la troisième se caractérise par un défaut d’action permis par le jeu des antagonismes. En ce qui concerne la préoccupation à respecter pour chaque voie d’entrée, dans le souci de stabiliser les dynamiques, le premier s’oriente vers le respect des normes liées à une idée du bien commun. Le second conduit à éviter les conséquences négatives de la dispute, alors que le troisième s’oriente vers l’effacement progressif de tout engagement, vers l’absence de motivation ou d’intérêt des acteurs concernés pour intervenir sur la dispute. Enfin, en ce qui concerne le type d’arrêt prédominant, il est constitué par des compétences différenciées : la première dynamique suppose que se développent des compétences communes, la seconde cherche à privilégier des compétences restrictives ou asymétriques, alors que la troisième s’oriente vers l’incompétence des acteurs pour relancer la dispute.

Formes d’arrêt selon la situation de la dispute et les voies d’entrée

DE LA RUE

Objet

Résolution d’un différend portant sur les principes de justice

Voie conciliatrice (réconciliation normative)

Objectif
(large accord)

Recherche d’un dispositif qui articule des principes pluriels

Préoccupation
(par l’accord)

Par la réalité (ancrage) et la pérennité du dispositif

Type d’arrêt prédominant
(compétence partagée)

Compromis

Voie d’intervention autoritaire (trancher la dispute)

Objectif
(accord partiel)

Sortie du différend sur des principes

Préoccupation
(par les conséquences)

Satisfaction des revendications
(et non les principes)

Type d’arrêt prédominant
(compétence unilatérale)

Arrangement local

Voie du tarissement (disparition de la dispute)

Absence d’objectif

Dialogue de sourds du fait de l’incommensurabilité des principes

Absence de préoccupation

Incapacité à critiquer (silence/victime)

Type d’arrêt prédominant
(incompétence)

Dialogue de sourds ou oubli

57Pour ce qui est de la contestation dans la rue qui caractérise notre terrain enseignant-éducatif, l’arrêt par la voie conciliatrice a pour but la création d’un dispositif qui reconnaisse les principes antagonistes posés dans la dispute. La voie de l’autorité conduit seulement à résoudre le différend sur les principes, souvent par des actions étrangères aux principes posés. Enfin, la voie du tarissement penche vers l'assentiment à une incommensurabilité des principes.

58En ce qui concerne le souci de parvenir à l’arrêt, la voie conciliatrice vise à satisfaire la réalité (l’ancrage) et la pérennité du dispositif mis en place. La voie de l’autorité vise à satisfaire les revendications antagonistes, mais non à arbitrer au niveau des principes d’ordre commun affichés. La voie du tarissement se heurte à l’absence de conditions pragmatiques permettant la critique. Les antagonistes s’en tiennent au rôle de victimes ou bien gardent le silence.

59Enfin, en ce qui concerne les formes d’arrêt privilégiées, la voie conciliatrice s’oriente vers la création d’un compromis qui stabilise et intègre les différentes perspectives à l’intérieur d’un dispositif durable. La voie de l’autorité tend vers l’arrangement local pour éviter la discussion sur les principes, alors que la voie du tarissement se dirige vers un dialogue de sourds ou vers l’oubli pur et simple de la dispute.

60Cette modélisation nous permet de rendre compréhensibles certaines formes d’action des acteurs en situation, notamment dans des situations où les conditions de possibilité d’une résolution de conflit sont menacées. Il serait intéressant de comparer la scène « de la rue » avec d’autres scènes de disputes possibles (corporatives, parlementaires, d’assemblées ou d’autres) pour continuer à penser la pluralité des modalités d’arrêt de la dispute publique.

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Annexe

1. Liste des sigles

AFIP

Administration Fédérale des Revenus Publics

ALIANZA

Alliance pour l’Éducation, la Justice et le Travail

BM

Banque Mondiale

CEMA

Centre d’Études Macro-économiques de l’Argentine

CEPAL

Commission Économique pour l’Amérique Latine et les Caraïbes

CFE

Conseil Fédéral d’Éducation

CTERA

Confédération des Travailleurs de l’Éducation de la République Argentine

FFE

Fonds de Financement Enseignant

FIEL

Fondation des Recherches Économiques Latino-américaines

FLACSO

Faculté Latino-Américaine des Sciences Sociales

FM

Fondation Méditerranéenne

FONID

Fonds National d’Investissement pour les Enseignants

FPE

Fonds de Professionnalisation Enseignant

FREPASO

Front pour un Pays Solidaire

PBI

Produit Intérieur Brut (PIB)

PFE

Pacte Fédéral Éducatif

PJ

Parti Justicialiste

PSE

Plan Social Éducatif

UCA

Université Catholique d’Argentine

UCR

Union Civique Radicale

UNESCO

Organisation des Nations Unies pour l’Éducation, la Science et la Culture

2. Liste des entretiens

Interviewés

Fonctions

Rôle spécifique

1. Bisutti, Delia

Militante syndicale et parlementaire

Secrétaire Adjointe de la CTERA et Députée de la Ville de Buenos Aires (FREPASO)

2. Cardelli, Jorge

Militant syndical

Directeur de l’Institut M. Vilte de la CTERA

3. Decibe, Susana

Assistante parlementaire et Cadre de l’administration

Assistante du PJ à la Chambre des Députés, Secrétaire à la Programmation du MEN et Ministre de l’Éducation de la Nation

4. Devries, Osvaldo

Cadre de l’administration

Secrétaire de l’Éducation de la Ville de Buenos Aires et Secrétaire du CFE

5. Maffei, Marta

Militante syndicale

Secrétaire des Finances et Secrétaire Générale de la CTERA

6. Rodríguez, Jorge

Cadre de l’administration

Ministre de l’Éducation de la province de La Pampa, Président de la Commission d’Éducation à la Chambre des Députés, Ministre de l’Éducation de la Nation et Chef de Cabinet de la Nation

7. Sánchez, Mary

Militante syndicale et parlementaire

Secrétaire Générale de la CTERA et Députée de la Nation (FREPASO)

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Notes

1 La « Tente blanche » désigne la forme prise par une lutte syndicale des enseignants (avec la Confédération des travailleurs de l’éducation de l’Argentine à leur tête) contre la politique éducative du gouvernement de Carlos Menem. Les enseignants décidèrent d’installer devant le Parlement national, entre le 2 avril 1997 et le 30 décembre 1999, une tente « blanche », couleur symbolique de l’enseignement en Argentine.

2 La « communauté éducative » représente un collectif élargi qui regroupe des agents liés de manières diverses à la mission spécifique de l’enseignement : d’un côté, les directeurs d’école et, de l’autre, les élèves et les parents d’élèves.

3 Le « monde éducatif » concerne plutôt les agents administratifs liés à l’application des politiques éducatives. En Argentine, il s’agit, d’une part, du ministère de l’Éducation nationale, des ministères de l’Éducation de chaque région et des organes d’articulation entre les juridictions nationales et provinciales, comme le Conseil fédéral de l’éducation et, d’autre part, des organes représentatifs des agents éducatifs, tels que les syndicats enseignants (régionaux ou nationaux).

4 La Ministre reconnaît la stratégie discursive du ministère de l’Éducation de la Nation : « Nous avons voulu installer l’idée selon laquelle "à l’école, les enfants d’Argentine n’apprennent pas". C’était notre slogan, l’exigence d’amélioration de l’enseignement et des apprentissages » (S. Decibe, entretien, 2001).

5 Le paradigme industriel oriente une conception du problème de la manière suivante : face à l’inefficience du fonctionnement des dispositifs publics en place, il propose une allocation plus efficace des ressources en vue de la réalisation d’objectifs éducatifs rationalisés. Face au manque de financement, il propose l’augmentation des ressources de l’État (affectées par les programmes), la possibilité de financement externe (organisations internationales) et, dans certains cas particuliers, des financements privés ou de la communauté éducative.

6 Le paradigme marchand se positionne donc différemment : il privilégie plus clairement une logique économique face aux problèmes de qualité : les attraits individuels du perfectionnement enseignant, la concurrence entre écoles ou entre enseignants. Le paradigme marchand recourt à l’argument de l’iniquité pour justifier l’insertion de politiques focalisées (contre la tradition universaliste scolaire) et la réduction des dépenses (au niveau universitaire) tout en opposant deux groupes sociaux : les plus pauvres, qui ne peuvent aller à l’école primaire, et les plus aisés, qui effectuent gratuitement des études supérieures.

7 Dans la région de Neuquén, au cœur de la Patagonie, la contestation enseignante et la contestation des chômeurs (dite « piquetera ») ont convergé. Le gouvernement régional a réprimé les manifestants, provoquant une grève nationale des syndicats enseignants, rarement aussi suivie dans le milieu éducatif. Dans ce contexte, la question éducative a cessé d’être traitée de manière isolée par rapport aux problèmes socio-économiques.

8 La CTERA souligne le rapport entre la politique du ministère de l’Éducation de la nation et l’ajustement du gouvernement national qui contribue à accroître la pauvreté : « À partir de cette Tente blanche, le débat s’ouvre sur l’avenir de l’École publique ; la mise en place de la réforme connaît une remise en question populaire : on l’assimile à une restriction budgétaire, on met en évidence le fait qu’il n’y a pas de transformation possible avec des enfants qui souffrent de la faim » (CTERA, 1997-1998, p. 5) .

9 Les célébrations nationales sont récurrentes à la Tente blanche (le 9 juillet et le 25 mai). Les grandes manifestations se concentrent également sur les dates qui ont une valeur symbolique pour la communauté éducative (telles que la Journée des enseignants le 11 septembre et la Journée des étudiants le 21 septembre). Certains slogans évoquent la question nationale. Selon la CTERA, « le 9 juillet est le jour de tous les Argentins, l’Éducation doit appartenir à tous les Argentins » (Página 12, « A la carpa fueron todos », 09-07-1997).

10 Selon le responsable de l’Institut Marina Vilte, la pratique syndicale de la CTERA se distingue d’autres pratiques syndicales plus négociatrices : « La CTERA n’a jamais signé d’accord qui entraîne une suppression de postes. Nous avons passé tout le ménémisme sans diminution de postes. Notre système éducatif ne va pas bien, mais nous n’avons renoncé ni à nos droits ni à nos postes de travail [...]. Il y a deux questions qui, au terme de dix années, n’ont pas encore été réglées par le néolibéralisme : celle des droits d’inscription universitaires (mesure bloquée par le parti politique radical) et celle de la flexibilité de l’emploi dans le système éducatif national (bloquée par la CTERA) » (J. Cardelli, entretien, 2001).

11 Ce n’est pas un hasard si le principal slogan de la revendication de la CTERA, « Pour la défense de l’enseignement public », met en évidence la réaffirmation des principes originels du système éducatif.

12 Les expériences légales de financement relatives au système éducatif se heurtent toujours à des problèmes. Après la crise fiscale de l’État-nation, l’absence de dispositif pouvant contraindre cet État à respecter les responsabilités légales constitue le nœud du problème du financement éducatif. Pour résumer la situation, dans les années 1980 : a) une taxe est instaurée sur les cigarettes en 1988, mais lorsqu’il s’agit de la transférer aux Provinces (par le budget de l’État), les gouvernements des Provinces disposent de l’autonomie de l’affecter à d’autres buts de l’administration ; b) l’article 61-62 de la LFE impose l’obligation de doubler le budget éducatif en cinq ans ou d’arriver à 6% du PIB ; c) la signature du PFE (1994) détermine l’obligation pour le ministère de l’Éducation de verser $3 000 millions au système éducatif et pour les gouvernements des Provinces d’augmenter leur budget éducatif. Aucun dispositif ne contraint le gouvernement national et les Provinces à respecter les normes. C’est la raison pour laquelle, dans le cas du FONID, la CTERA réclame un dispositif stable et efficace qui garantisse deux obligations : i) le versement des ressources et ii) l’affectation spécifique : le système éducatif ou les salaires enseignants.

13 La responsable de la CTERA expose les difficultés des dirigeants syndicaux à justifier la poursuite de la contestation : « Le Jour des enseignants, Carlos Menem déclare : “Vous avez raison, je vous accorderai une augmentation de 20%. Mais maintenant, rentrez chez vous !”. Nous devons alors convaincre les enseignants qu’il ne faut rien céder tant que cette augmentation n’apparaît pas dans le budget [...]. Le moment le plus difficile se situe fin 1998, lors de l’approbation de la distribution budgétaire pour 1999. Nous ne sommes pas d’accord sur le projet d’impôt, sans compter que celui-ci n’est pas garanti par l’État. Ceux qui versent cette contribution disent : “Eh bien voilà, ils ont obtenu leur financement, de quoi se plaignent-ils encore ? En fait, ils roulent pour l’ALIANZA”. Nous devons démontrer alors qu’en l’absence d’une garantie, on n’obtiendra pas cet argent. Nous savions bien que le ministère de l’Économie n’emploierait pas des agents de la Direction générale des impôts au recouvrement d’un impôt dont les sommes vont sur notre compte. Et le temps nous a donné raison » (M. Maffei, entretien, 2001).

14 Le Fonds de professionnalisation enseignant (FPE) a été le premier projet d’investissement pour le système éducatif, antérieur au FONID, projet beaucoup plus exigeant que ce dernier. Il incitait principalement à des réformes juridiques relatives aux droits du travail des enseignants.

15 Ces deux garanties sont introduites dans les modifications apportées lors de la Commission d’éducation, la première à l’article 11 et la seconde à l’article 12.

16 Néanmoins, la CTERA affirme que le FONID comporte encore des éléments de l’ancien projet, tels que la création d’un dossier centralisé des enseignants dans les provinces ou le contrôle du régime des congés.

17 La CTERA réclame des formes précises de règlement du fonds : mensuel (et non semestriel), par heures de travail (et non selon un montant fixe), par poste de travail (et non par enseignant), ainsi que la suppression de la contrainte d’application de la Loi fédérale de l’éducation.

18 L’ALIANZA est une alliance politique entre deux partis d’opposition au gouvernement national (PJ) : l’UCR, de tradition libérale-démocratique et le FREPASO, de tradition plutôt social-démocrate (qui incluait également des traditions populistes de gauche).

19 Le PJ dissident était une fraction interne du Parti justicialiste qui s’opposait aux politiques dites « néolibérales » du gouvernement de Carlos Menem et qu’incarnait un autre leader : Eduardo Duhalde.

20 La Chambre des députés approuve le 15 décembre 1999 la dérogation du FONID et la création du FFE, dans le cadre de la Loi 25.239/99. Le PJ s’y oppose d’emblée, mais le vote aboutit aux résultats suivants : 194 voix pour, treize voix contre et une abstention. Afin que la réglementation soit demandée avant la fin de l’année (en vue de lever la Tente blanche), le Sénat approuve le 30 décembre 1999 le paquet fiscal de $ 660 millions pour les années 2000 et 2001.

21  L’un des responsables de la CTERA dans la négociation fait part de ses craintes : « Nous nous trouvons donc aujourd’hui dans une situation de précarité de ce financement parce que la décision politique prise l’a été à court terme. Il n’y a pas eu de volonté d’avancer dans la discussion sur la manière de maintenir cet apport salarial pour trouver un équilibre. Aujourd’hui, nous sommes dans l’incertitude quant à cette recette fiscale. S’il n’y a pas de recouvrement de cet impôt, ce fonds disparaît. Nous savions bien que c’était un expédient, mais durant les deux années d’existence du Fonds national d’investissement pour les enseignants, il aurait fallu chercher des solutions pour le rendre pérenne. Or, ce n’est pas le cas » (D. Bisutti, entretien, 2001).

22 Ces trois types d’entrée conduisent à rompre avec la primauté d’une analyse idéaltypique strictement liée à chaque situation : a) les rapports de force dans la négociation collective, b) la délibération argumentative dans l’enceinte parlementaire et c) la discussion rhétorique dans la contestation de rue. Le recoupement entre les voies d’entrée et les situations d’action nous fournit un éventail d’activités bien plus riche pour l’analyse des modalités d’arrêt possibles. Il nous permet aussi de comprendre leurs assemblages et/ou basculements entre des situations distinctes. À travers une pragmatique de l’apaisement, exprimée par des épreuves en situation, nous tenterons d’examiner en détail la constitution de ses arrêts composites.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Gabriel Nardacchione, « Du débat sur les principes à la construction d'un dispositif : la politique éducative en Argentine (1993-1999) », SociologieS [En ligne], Dossiers, L’expérience latino-américaine de la sociologie pragmatique francophone, mis en ligne le 23 mai 2017, consulté le 24 septembre 2017. URL : http://sociologies.revues.org/6238

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Auteur

Gabriel Nardacchione

Chercheur au Consejo Nacional de Investigaciones Cientificas y Técnicas (CONICET), à l’Instituto de Investigaciones en Ciencias Sociales « Gino Germani » (UBA) et Professeur à l’Université nationale de Buenos Aires (UBA), Argentine - gabriel.nardacchione@gmail.com

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