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Théories et recherches
Théories et recherches

Publicisation contrôlée de problèmes territoriaux autour de l’eau

Le cas des Pertuis charentais (France)
Jacqueline Candau, Valérie Deldrève et Philippe Deuffic

Résumés

Dans les Pertuis charentais sur le littoral atlantique, la répartition de la ressource en eau est publicisée tandis que la qualité des eaux arrivant sur les zones ostréicoles semble aujourd’hui occultée. La comparaison de ces deux enjeux, à partir de travaux relatifs à la construction des problèmes publics, fait apparaître que la publicisation d’un problème territorial ne se réduit ni à sa prise en charge par l’action publique ni à sa médiatisation, pas plus qu’à sa discussion sur une scène locale. Ces différentes voies interfèrent lors d’un processus rendu fragile par le contrôle que peuvent exercer certains acteurs. Il est aussi rendu incertain par le travail de signification à l’œuvre au moment de la mise en relation de divers champs sociaux structurant arènes ou médias.

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Texte intégral

1À la fin des années 1980, les préoccupations sociales et politiques en matière de préservation de l'eau montent en puissance sur le littoral atlantique français. Deux conflits majeurs exigent même l’intervention de l’État dans les Pertuis charentais qui abritent la zone conchylicole de Marennes-Oléron. Pour chacun d’eux, le développement de la céréaliculture sur le bassin versant de deux rivières, la Charente et la Seudre, est incriminé : les ostréiculteurs lui attribuent la mortalité des huîtres et les associations de protection de la nature la diminution du caractère humide des marais. Aujourd’hui, les problèmes sont plus diversifiés mais certains semblent occultés quand d'autres prédominent. Les ostréiculteurs font toujours pression sur les pouvoirs publics afin que la répartition quantitative de l’eau soit plus équitable et que les arrivées inopportunes d’eau douce dans leurs zones de production cessent. En revanche, ils semblent ne rien revendiquer en matière de qualité. Ainsi, la question de la quantité continue à constituer un problème public alors que celle de la qualité n’émerge pas en tant que telle. Nous chercherons à comprendre un tel paradoxe : quels sont les facteurs et processus sociaux qui font de l’arrivée d’eau douce dans les zones ostréicoles un problème public alors que la qualité de cette eau ne l’est pas ?

  • 1  Ici les auteurs sont très nombreux puisque les travaux relevant de la démocratie participative peu (...)

2Cette interrogation porte donc sur la publicisation différenciée de deux enjeux environnementaux relatifs à la ressource en eau, sur un même territoire. Pour étudier cette question, nous mobiliserons les perspectives analytiques proposées par la sociologie de l’action publique et de l’action collective. Nous étudierons en particulier les processus de composition des arènes de débat public 1, de mise sur agenda politique (Garraud, 1990 ; Le Bourhis, 2004) et de médiatisation (Hilgartner & Bosk, 1988 ; Cohen, 2002) qui constituent des phases incontournables de la publicisation des problèmes publics. Nous verrons en parallèle si la non publicisation de certains problème publics liés à l’eau relève d’une absence de problématisation (Cefaï, 1996 ; Trom & Zimmerman, 2001) d’un déni d’agenda (Cobb & Ross, 1997) ou d’une médiatisation insuffisante. Plus que cela, nous nous demanderons si ces différents processus n’interfèrent pas les uns avec les autres par le contrôle que peuvent exercer certains acteurs sur les arènes et les termes du débat public.

  • 2  Ce travail d’enquête a été réalisé dans le cadre du projet Respireau (Liteau 3, 2008-2011, Valérie (...)

3Notre analyse reposera sur des matériaux d’enquête divers : entretiens avec des responsables d’institutions infra-départementales, enquête documentaire sur les politiques publiques et la gestion de l’eau à l’échelle locale, entretiens avec des scientifiques impliqués dans les instances de gestion 2. La nature identique des enjeux et leur localisation sur un même site – les Pertuis charentais – offrent de plus des conditions privilégiées pour mener une analyse comparative visant à mieux saisir le processus à l’issue duquel un enjeu devient un problème public. Cette situation est d’autant plus intéressante que l’un des enjeux reste confiné, cas peu souvent analysé.

Un défaut de publicisation par manque de problématisation ?

4Une première raison de la non-émergence d’un problème peut venir du fait que personne ne reconnaisse la situation comme problématique. Si les membres d’une société n’énoncent pas de jugements de valeur sur une situation qui leur semble insupportable ou indésirable, alors il n’y a pas de problème social par défaut de dénonciation (Fuller & Myers cités par Cefaï, 1996). Or, pour Danny Trom et Bénédicte Zimmerman, toute dénonciation requiert « l’activation de schèmes préexistants sans lesquels le "trouble" n’accède pas à la visibilité dans un espace public » (Trom & Zimmerman, 2001). De tels schèmes sur les problèmes liés à la qualité de l’eau existent-ils ? L’approche culturaliste de Joseph Gusfield s’intéresse précisément à cette étape en amont centrée sur la construction du problème au cours de laquelle un fait social quelconque est transformé en enjeu collectif (Gusfield, 2009 [1981]). Dans le cas de la question de la qualité de l’eau arrivant sur les zones ostréicoles, il se peut en effet que les préoccupations des ostréiculteurs n’aient pas donné lieu à une problématisation collective. Une attention particulière doit donc être accordée aux schèmes et aux catégories de pensée mobilisés par les acteurs précurseurs de cause ou simplement préoccupés par ces enjeux. Nous verrons comment ils tentent (ou non) de construire conjointement un espace social afin d’amener les autorités publiques à intervenir sans que cet espace se résume à des arènes publiques. L’inégale publicisation des problèmes d’environnement relatifs à l’eau sur le littoral charentais invite ainsi à nous intéresser aux premiers stades de la construction de ce problème. Il s’agit notamment de voir comment ces questions de gestion de l’eau ont émergé, qui les a portées et comment ces acteurs ont tenté d’objectiver et de produire une catégorie de problème public (Cefaï, 1996 ; Trom & Zimmerman, 2001) spécifique autour de la gestion de l’eau dans les pertuis charentais.

  • 3  L’auteur souligne les aspects de cette sectorialisation : la « complexité des réseaux d’action pub (...)

5Il nous faut tout d’abord préciser que les questions de gestion de l’eau dépassent largement le contexte charentais. Au niveau national, la loi sur l’eau de 1964 institue le principe d’unicité de l’eau (Le Bourhis, 2004) qui plaide pour une prise en compte conjointe des questions de répartition des eaux et de lutte contre la pollution. Cette préfiguration, qui se retrouve dans la notion de « gestion intégrée » prônée par l’Union européenne dès 1975, restera toutefois longtemps sans grand effet en France du fait de la sectorialisation de son administration (Le Bourhis, 2004) 3. Parallèlement, les préoccupations environnementales gagnent en audience durant cette décennie qui verra notamment la promulgation des directives européennes « Oiseaux » et « Habitats» et le classement à ce titre des Pertuis charentais en zones de protection spéciale et en zone Natura 2000.

  • 4  Cet institut deviendra l’EPTB-Charente au périmètre reconnu officiellement en 2007. Les Établissem (...)

6Sur le littoral charentais, les catégories de pensée – répartition de l’eau et lutte contre la pollution – sont aussi mobilisées dans les années 1980 pour problématiser les effets de la mise en culture des marais qui ont mis à mal les mécanismes de régulation existants. Les cultures de céréales et de maïs occupent des superficies de plus en plus importantes suite à l’aménagement des marais, déclaré priorité nationale par un décret de 1958. Cet aménagement s’appuie sur une plus grande maîtrise de l’eau dans les parcelles grâce à des techniques de drainage et de travail du sol financées par des aides publiques. L’élevage, essentiellement bovin (allaitant et laitier), qui prédominait jusque-là, diminue progressivement. Mais l’assainissement des parcelles (terme utilisé à l’époque) et le retournement des prairies ont des effets sur les niveaux hydrologiques dans les marais et la qualité de l’eau dans les zones ostréicoles situées en aval du bassin versant (Cf. carte ci-dessous) : en hiver, l’eau est évacuée même lorsque les cultivateurs ne travaillent pas leurs parcelles afin d’éviter le colmatage des drains par l’eau stagnante. Les bassins ostréicoles se retrouvent alors avec un excédent d’eau douce. En été, le développement de l’irrigation des cultures en marais et sur les terres hautes en amont (principalement maïs) fait baisser le niveau de la nappe et de la Charente. Les bassins ostréicoles manquent alors d’eau et sa qualité se dégrade. Les conseils généraux des départements où s’étend le fleuve tentent de maîtriser cette situation dès 1977 en créant l’Institut interdépartemental du fleuve Charente (futur EPTB-Charente) 4 dédié à l’aménagement du cours d’eau susceptible d’augmenter la ressource disponible (barrages, retenues collinaires). Mais cela ne suffit pas puisque deux conflits majeurs éclatent dans les années 1980.

Carte 1 : Hydrographie et principaux usages du sol de la Charente-Maritime

Carte 1 : Hydrographie et principaux usages du sol de la Charente-Maritime

7Le premier questionne les interdépendances entre l’activité agricole et ostréicole : le cheptel d’huîtres accuse une forte mortalité que les professionnels attribuent aux effets des pratiques agricoles sur l’eau douce. Le conflit se conclut par la signature du protocole « agriculture-ostréiculture » en 1989 sous l’autorité du Préfet, où la mise en culture des marais n’est pas dénoncée, mais ses excès (Billaud 1992 et 1996). On peut y voir l’œuvre d’une solidarité implicite entre deux activités – l’élevage agricole d’une part et ostréicole d’autre part – qui pouvaient être menées par un même individu jusqu’à la disparition de l’huître portugaise dans les années 1970. Les ostréiculteurs qui ont alors restructuré leur activité ont vendu leurs terres et leurs troupeaux pour financer les investissements nécessaires à une conchyliculture spécialisée (Bossuet, 2009). Quant au second conflit, il oppose les organisations professionnelles agricoles et les associations de protection de l’environnement qui dénoncent la disparition des zones humides – notamment la Ligue de protection des oiseaux (LPO) dont le siège national est à Rochefort. Les associations environnementales alertent la commission européenne qui, dès 1989, menace alors le Préfet de région de conditionner le versement de fonds européens au respect de la directive « Oiseaux ». Cette injonction implique l’arrêt du retournement des prairies et du drainage. Or, s’il reste encore de l’élevage, la Chambre d’agriculture estime que seule la céréaliculture permet d’assurer un avenir économique aux marais agricoles. Un nouveau protocole est signé en 1991, le protocole « agriculture-environnement » qui ne règle pas le différend, mais les signataires s’engagent à construire, par la concertation, un cahier des charge conformes aux objectifs de protection et de production (Billaud 1996 ; Candau & Ruault, 2002). Parallèlement s’est institutionnalisée progressivement une gestion concertée des étiages.

  • 5  Selon Céline Granjou et Patrice Garin, les surfaces irriguées représenteraient 3 800 ha en 1970, p (...)

8Ces accords règlent-ils durablement les problèmes liés à la gestion de l’eau dans les Pertuis charentais ? Rien n’est moins sûr car, si depuis 1995 le retournement des prairies a pratiquement cessé, l’irrigation a continué à se développer, augmentant de ce fait la pression sur la quantité d’eau disponible et sa qualité 5.

  • 6  IGP : Indication géographique protégée.

9Nos enquêtes auprès des ostréiculteurs en 2008 témoignent effectivement de préoccupations fortes liées au taux de sel résultant du mélange des eaux marines et terrestres. Une certaine salinité est en effet indispensable pour capturer le naissain (larves d’huîtres) et affiner les huîtres, deux spécificités de ce bassin de production qui justifient le label européen de qualité : l’IGP « Marennes-Oléron » 6. Mais l’eau douce venant du bassin versant, évacuée vers la mer par les responsables (souvent agriculteurs) des réseaux hydrauliques des marais pour éviter l’inondation des parcelles, arrive parfois trop brutalement en hiver et au printemps. Or une importante arrivée d’eau douce vers l’estuaire provoque des chocs de salinité qui peuvent entraîner la mortalité du naissain et des huîtres en affinage. À l’inverse, le manque d’eau douce en période estivale peut se faire sentir dans les « claires », bassins d’affinage situés dans d’anciens marais salants.

10Préoccupés par cette gestion amont des quantités d’eau, les responsables ostréicoles s’inquiètent également de la qualité physico-chimique de l’eau. Celle-ci est altérée épisodiquement par les résidus des pesticides utilisés en agriculture, sur les terrains communaux et les voies de transport ou dans les jardins privés, ainsi que par les résidus d’hydrocarbure transportés par les eaux pluviales des surfaces urbanisées de plus en plus étendues. Ils s’interrogent de surcroît sur le risque bactériologique imputé au traitement insuffisant des eaux usées en période estivale (stations d’épuration sous-dimensionnées). En 2001, ils ont constitué une association (AproMarais) pour manifester et faire entendre ces craintes relatives à la qualité stricto sensu.

11En dénonçant la gestion de la quantité et de la qualité des eaux des zones ostréicoles, ces entrepreneurs de cause (Gusfield, 2009) problématisent donc, selon des schèmes préexistants, une situation qu’ils jugent préjudiciable. Mais dénoncer le problème ne suffit pas. Il doit également être objectivé grâce à « un corpus de connaissance spécialisée, des répertoires de classification déjà éprouvées, des procédés d'inventaire bien réglés » (Trom & Zimmerman, 2001). La légitimité scientifique, fondée sur des chiffres et des statistiques, joue à ce stade un rôle central. Concernant la quantité d’eau, un dispositif a été mis en place pour observer le niveau des cours d’eau (le réseau départemental d’observation des écoulements). L’EPTB-Charente affirme ainsi qu’en trente ans, le débit de ce fleuve à l’estuaire a diminué de moitié durant l’étiage. De plus, la période de l’étiage est plus précoce et dure plus longtemps, certains cours d’eau pouvant même atteindre l’assec. Concernant la qualité de l’eau, des données révèlent des teneurs trop élevées en cadmium, nitrates, pesticides et parfois coliformes fécaux, sans toutefois constituer un diagnostic aussi clair que celui établi pour la gestion quantitative de l’eau. Plusieurs documents de travail de services déconcentrés de l’État témoignent que « ces sources de pollutions sont avérées mais leur importance est mal cernée » (Bouba-Olga et al., 2004, p. 5). Est-ce faute d’indicateurs précis ? Les processus de diffusion des résidus phytosanitaires ne sont pas véritablement connus sur des bassins versants de cette importance (Merceron, 1999). Si les recherches d’Ifremer ont établi une corrélation entre les printemps pluvieux et la surmortalité de naissain et de juvéniles – particulièrement élevée en 2008 et 2009 – elles ne parviennent pas cependant à l’expliquer.

12Les catégories d’action publique, les propos des acteurs locaux (notamment les syndicats ostréicoles) ainsi que les procédures d’observation de la ressource concourent à établir l’existence du problème de répartition et de la qualité de l’eau des zones ostréicoles. Ce n’est donc pas un défaut de problématisation et d’identification qui expliquerait la faible publicisation de la qualité des eaux littorales. Toutefois l'objectivation de cette dernière reste fragile puisque les scientifiques n’ont pas établi de liens solides entre la culture des huîtres et la présence de molécules polluantes dans l’eau. L’un d’entre eux (entretien réalisé en 2010) récuse ainsi avec force les raisonnements de cause à effet entre pesticides et mortalité de l’huître, ceux-ci relevant de « raccourcis » au regard de l’état des connaissances scientifiques.

Un problème de qualité des eaux peu publicisé car discuté sur des scènes dispersées

13Ainsi l’identification du problème ne suffirait pas à le faire émerger dans l’espace public. Daniel Cefaï postule que nombre de situations qui pourraient être thématisées comme urgentes sont ignorées par l’opinion et les pouvoirs publics (Cefaï, 1996). Les causes, multiples, de la non émergence résulteraient du « produit de multiples activités et interactions sociales, de calculs, de stratégies et de routines provenant de groupes sociaux affectés, à un titre ou à un autre, par le problème public mais dont les manières de penser et d’agir ne s’accordent pas » (Chabbal, 2005, p. 171). Ainsi quand bien même nombre d’acteurs identifient un problème, voire s’affairent autour de lui, l’absence de coordination ou la stratégie délibérée de certains peuvent atténuer sa publicisation. Avant d’analyser quelles sont les stratégies des acteurs, voyons ce qu’il en est justement de leur coordination autour des problèmes de l’eau dans les Pertuis.

  • 7  Dans les années 1990 sont mises en place « des procédures négociées et appliquées au sein de chaqu (...)
  • 8  Le PGE a pour objectif officiel « d’organiser le partage concerté et équitable de la ressource en (...)
  • 9  La commission représente une scène importante, constituée de services déconcentrés de l’État, étab (...)
  • 10  Le SDAGE est un document de planification à l’échelle de grands bassins, ou plan de gestion selon (...)

14La question de la coordination, évoquée par Jeanne Chabbal, renvoie à l’étude des scènes locales observées, de leur poids dans le processus de décision et mise en relation, puis à celle des réseaux (Ibid.). Pourquoi les questions de qualité et de quantité de l’eau des Pertuis ne sont pas discutées dans les mêmes arènes ? Pourquoi seule la seconde (sous la problématique de la répartition de l’eau) fait-elle l’objet depuis les années 1990 d’un dispositif de gestion concertée 7 ? Des scènes locales ont, en effet, été structurées au profit de la gestion volumétrique de l’eau, autour de l’élaboration et du suivi d’un plan de gestion des étiages (PGE) 8 piloté par l’EPTB-Charente et présidé par les Conseillers généraux des départements de la Charente, de la Charente Maritime, des Deux Sèvres et de La Vienne. Une cellule de crise est parallèlement activée par le Préfet lorsque le Débit d’objectif d’étiage (DOE) n’est pas atteint. Pour reprendre les termes employés pour présenter le PGE lors d’une commission de suivi (mai 2009) 9, le « PGE a eu un démarrage à caractère négocié, mais avec une action régulatrice liée à la police de l’eau, à la gestion des crises prise en charge par l’État ». Les résultats du PGE, la validité des indicateurs mobilisés dans le suivi, les révisions nécessaires compte tenu de l’évolution des besoins et du cadre réglementaire du SDAGE (Schéma directeur d’aménagement et de gestion de l’eau) 10, sont au cœur des débats entre les différents acteurs et utilisateurs de l'eau. Ainsi ces scènes qu’on qualifiera de délibératives s’articulent entre elles et autour des mêmes acteurs. Elles entretiennent également un rapport immédiat avec les autorités publiques y compris en termes de prise de décision puisque celle-ci incombe au Préfet. Les questions de quantité d’eau recouvrent donc les principales caractéristiques d’un problème dit « public » au sens où le définit Daniel Cefaï c'est-à-dire d’un problème qui est notoire, divulgué devant témoins et qui touche à une parcelle d’autorité de l’État (Cefaï, 1996).

15La dimension publique des questions liées à la qualité de l’eau est en revanche moins nette. Certains acteurs des scènes de discussion précédentes – ostréiculteurs, pêcheurs, associations de défense de l’environnement, de riverains, Confédération paysanne – sont également concernés par la qualité de l’eau. Ils sont prompts à l’associer à la question de la quantité à travers celle de la salinité pour les ostréiculteurs et des assecs pour les pêcheurs et les environnementalistes. Pourtant ils ne l’imposent pas comme objet autour duquel constituer une autre scène ou à partir duquel étendre les scènes de la gestion volumétrique. Ils bénéficieraient pourtant d'un contexte propice puisque la qualité de l’eau est reconnue pour sa valeur patrimoniale depuis 1992 (Le Bourhis, 2004) et qu’elle a été affichée comme une priorité politique nationale. Cela suffirait à rendre légitimes leurs préoccupations et à monter en généralité les intérêts associés à la production ostréicole, d’autant que l’agriculture intensive a été à l’occasion fortement incriminée (Le Bourhis, 2004). À l’échelle régionale, par ailleurs, la question de la qualité de l’eau est d’ores et déjà débattue dans une arène instituée depuis 1997 à la demande du Préfet de la région Poitou-Charentes : le Groupe régional d’action contre les pollutions par les produits phytosanitaires (GRAP). Ce groupe composé de services déconcentrés de l’État, scientifiques et professionnels de l’agriculture et de la gestion de l’eau dans la région, a pour objectif l'observation des phénomènes de pollution de la ressource et des milieux aquatiques, la compréhension des mécanismes mis en jeu et la définition de stratégies préventives et correctives appropriées. Cette scène, contrairement aux précédentes, est plus consultative que délibérative dans la mesure où les connaissances et préconisations produites peuvent guider sans déterminer l’action publique à leur issue. Par ailleurs, elle ne formule pas de question sur le lien potentiel entre ces pollutions et la mortalité des huîtres. Elle demeure centrée sur le bassin versant et les exploitations agricoles, sans que ne soient conviés ni ne s’invitent les acteurs professionnels ou récréatifs sensibilisés à la qualité de l’eau sur le littoral et notamment les ostréiculteurs. Certes l’Ifremer, qui travaille localement sur les questions ostréicoles, appartient officiellement à ce groupe mais cette appartenance se traduit peu en participation effective.

16Un organisme a pourtant les compétences pour porter à la fois les problèmes de quantité et de qualité de l’eau. L’EPTB a en effet pour mission de coordonner les actions de gestion des eaux superficielles du fleuve et de son bassin hydrographique, de porter le SAGE (Schéma d’aménagement et de gestion de l’eau) du fleuve Charente actuellement en cours de réalisation et de l’étendre au littoral. Il pourrait amener à court terme ces différentes scènes à se rencontrer, voire à favoriser l’émergence d’une scène transversale aux questions de qualité et de quantité associées dans le cadre du SAGE. Mais jusqu’à présent, la mobilisation des acteurs, dispersés sur ces scènes où les questions de l’eau sont formulées en termes distincts, ne semble pas encore converger.

  • 11  Ces acteurs associatifs (tels IODDE) et institutionnels (tels la DIREN) discutent entre eux et ave (...)

17Il en est de même des réseaux de collaboration. Leur identification, par objet de débat, donne des résultats similaires en termes de coordination à celle des scènes constituées localement : pour la quantité, on ne dénombre qu’un seul grand réseau, centré sur le Préfet et doté – on l’a vu – des attributs d’une arène publique. Pour la qualité, plusieurs réseaux cohabitent dont deux principaux sans véritable acteur central ni autorité publique : l’un avant tout constitué d’associations et d’institutions en charge de la protection de l’environnement 11 et l’autre centré sur des acteurs ostréicoles et des scientifiques de l’Ifremer. Ces derniers travaillent, en effet, de manière régulière avec les ostréiculteurs qui les interpellent sur la mortalité des huîtres et l’effet des polluants, mais ces sujets restent confinés aux limites de ce réseau scientifique et professionnel dont les objectifs relèvent à la fois de la production de connaissances et de la stratégie :

  • 12  Le Centre Régional Expérimentation et Application Aquacole (CREAA) est une association loi 1901 do (...)

« [l’objectif], c’est d’essayer de faire entendre notre voix, aussi bien à l’observatoire de l’eau à la préfecture, qu’avec les différents acteurs que sont l’Ifremer, le CREAA 12, l’Institut du fleuve Charente à Saintes… Tout ça, ce sont des scientifiques qui nous aident… On voit des choses mais on ne sait pas pourquoi, le comment des choses. Et les scientifiques qui, eux, peuvent le savoir n’en n’ont pas la connaissance parce qu’ils ne sont pas sur le terrain comme nous on l’est » (Président d’un syndicat ostréicole en 2008).

18Pourquoi alors dans cette optique de faire entendre leur voix, les ostréiculteurs ne se coordonnent-ils pas davantage avec d’autres acteurs ? Ou plus largement, à quoi tiennent l’absence de convergence des acteurs et la dispersion des scènes observées ? Revenons à l’étude des stratégies d’acteurs, suggérée par Jeanne Chabbal (2005), et plus spécifiquement à celles des pouvoirs publics et des organisations professionnelles, agricoles et ostréicoles. Selon Patrick Hassenteufel

« l’affichage du traitement public d’un problème peut avoir pour but d’en occulter d’autres, de détourner l’attention du public d’autres problèmes. Les autorités publiques peuvent donc jouer de leur capacité à construire des problèmes par le fait même d’y porter attention pour opérer cette occultation » (Hassenteufel, 2008, p. 35).

19Faut-il alors interpréter le déficit de publicisation des problèmes de qualité de l’eau dans les Pertuis comme le produit d’une occultation stratégique ? Il s’agirait pour les pouvoirs publics et les organisations professionnelles – en l’occurrence celle des agriculteurs – de centrer le débat public sur un domaine où ils ont prise – la répartition de l’eau. Cela  pourrait leur permettre de mieux soustraire de ces arènes la question de la qualité dont l’importance peut être plus facilement relativisée et qui est plus difficile à réguler. Une telle interprétation ne signifie pas cependant que la question de l’eau dans les Pertuis est négligée par les pouvoirs publics ; elle n’implique pas forcément un déni d’agenda. Selon Jeanne Chabbal, la non-émergence d’un problème public se caractérise entre autres par le relatif silence du public et l’apparente inaction des acteurs politico-administratifs (Chabbal, 2005). Pour autant cette situation n’est pas toujours le résultat de négligence, d’ignorance ni même d’une volonté organisée de masquer le problème. Cette non-émergence s’apparente au modèle de l’anticipation comme mode « de mise sur agenda silencieuse » (Garraud, 1990). Ce modèle, fréquemment observé en matière de gestion des risques (Chabbal, 2005), peut expliquer le silence de l’Europe et de l’État au sujet de la qualité de l’eau, problème dont ils se sont pourtant emparés avec la directive européenne de 1991, reprise dans le droit français en 1994. Cette directive impose, en effet, de classer les eaux conchylicoles en différentes catégories selon leur degré de pollution, ce qui entraîne périodiquement l’interdiction de récolter, commercialiser et consommer les coquillages notamment suite à des épisodes pluvieux. Ce modèle confère un rôle limité aux scènes publiques et aux groupes organisés, puisque le réseau de politique publique agit par auto-saisine en s’appuyant sur sa propre capacité d’expertise. Pour autant on peut se demander si parmi ces derniers, les agriculteurs, qui forment un puissant lobby en Charente-Maritime, ne déploient pas un certain nombre de stratégies pour contenir à ce niveau la prise en compte de la qualité de l'eau par les autorités publiques. De manière symétrique se pose la question de la stratégie mise en œuvre par un autre groupe d’intérêt organisé – les ostréiculteurs – pour faire connaître et traiter leurs problèmes sans s’ouvrir à d’autres acteurs.

Une différenciation des problèmes liée au contrôle exercé sur les scènes locales

20Les scènes locales de la gestion volumétrique témoignent d’un rapport de force en faveur de l’agriculture et en particulier des grandes cultures. Le principe de cette gestion est d’allouer aux différentes exploitations agricoles un volume d’eau à ne pas dépasser pendant l’année afin de permettre l’approvisionnement des autres usagers. Mais comme l’observent Céline Granjou et Patrice Garin, ce mode de gestion est asymétrique dans la mesure où sont privilégiées les réunions bilatérales entre irrigants et administrations (Granjou & Garin, 2006). Par ailleurs, ces acteurs et les élus locaux « partagent une référence selon laquelle il n’est pas légitime de prendre une mesure coûteuse pour la rentabilité agricole » (Ibid, p. 9). La gestion volumétrique est née, qui plus est, des propositions d’agriculteurs irrigants en quête de légitimation de leurs pratiques et de sécurisation de l’accès à l’eau. Elle témoignerait ainsi, selon ces auteurs (Ibid, p.8) de « l’emprise du monde agricole sur les différentes composantes du système » depuis l’information à la base des mesures de gestion jusqu’au dispositif de contrôle et de sanction en passant par les négociations et les mesures de restriction. Cette emprise a conduit le Conseil général de la Charente-Maritime et la Direction départementale de l’agriculture et de la forêt notamment à envisager la création de réserves, assimilées immédiatement à des réserves pour l’irrigation par les associations de protection de l’environnement, qui s’y sont opposées jusqu’à aujourd’hui.

21Les arènes de discussion de la gestion volumétrique ainsi que la publicisation des mesures prises ont eu pour effet manifeste d’apaiser les conflits en période d’étiage, ce dont témoignent nos entretiens et observations et de diminuer le nombre de crises lors des années humides. Pour autant – comme l’observent Céline Granjou et Patrice Garin – elles n’ont apporté que peu d’améliorations lors des années sèches et très sèches (Granjou & Garin (2006). L’analyse que proposent ces auteurs n’introduit pas l’acteur ostréicole, absent des sous-bassins au sein desquels ils ont mené leurs observations. Elle conforte néanmoins notre lecture des rapports de force en présence, tout comme celle que nous livrait un acteur du littoral – chercheur en biologie marine – selon lequel raisonner la répartition de l’eau en termes de débit (comme c’est le cas sur les scènes de la gestion volumétrique) répond à la logique des agriculteurs et non à celle des ostréiculteurs qui définissent leurs besoins en termes de salinité et donc de qualité.

  • 13  Né dans les années 1980, ce projet d’aménagement interdépartemental porté par le Conseil général d (...)

22Comment expliquer alors que ces derniers ne s’opposent pas davantage à l’emprise de l’agriculture en s’alliant notamment aux autres « défenseurs de la qualité » de l’eau (environnementalistes, associations de riverains…) ? Notre analyse montre qu’ils refusent de voir leur cause se confondre avec celle des opposants au développement de l’agriculture irriguée en Charente. Les ostréiculteurs sont amenés, de par leurs expériences professionnelles ou leurs relations, à partager une solidarité tacite avec les agriculteurs qui leur interdit de remettre en cause frontalement la légitimité des pratiques agricoles. Certes ils déplorent régulièrement lors des réunions PGE d’être « les derniers servis » et de subir, parce qu’en « bout de chaîne », les décisions et pratiques qui sont mises en œuvre en amont. Mais ils sont peu nombreux à rejeter l’irrigation, même si au cours des années 1990, l’hégémonie des cultivateurs a été critiquée à travers plusieurs évènements locaux (Candau & Ruault, 2005), comme l’opposition au projet d’aménagement du barrage de la Trézence 13. Cette remise en cause n’a pas été suffisante pour reconfigurer les scènes locales ou plus largement les réseaux d’acteurs. En imaginant que les modèles de mise sous agenda puissent – comme le précise Philippe Garraud – se mêler dans la réalité (Garraud, 1990), on pourrait assimiler la situation observée à un modèle d’action à la fois corporatiste et silencieux. Dans ce modèle mixte, un groupe organisé a l’initiative de la non-publicisation. Ce modèle s’applique à des problèmes où une demande sociale forte existe, à la fois catégorielle et silencieuse. Il suppose de la part du groupe organisé une capacité d’accès privilégié aux autorités publiques et un intérêt certain à ne pas médiatiser le problème en question. Si le modèle corporatiste et silencieux de mise sur agenda des questions de gestion qualitative de l’eau convient aux agriculteurs et si ces derniers ont cherché à l’imposer, pourquoi les autres protagonistes du débat n’ont-ils pas mobilisé des modèles de mise sur agenda plus médiatisés ?

Les attraits risqués de la médiatisation

23Il n’est pas rare en effet que des entrepreneurs de cause aient recours à une mise sur agenda plus bruyante afin de trouver des soutiens élargis auprès de l’opinion publique et contraindre l’État à intervenir (Garraud, 1990). Il arrive aussi que les médias jouent un rôle autonome en extrayant les polémiques des scènes de débat où certains acteurs auraient eu tendance à les confiner. Ils polarisent alors l’attention de l’opinion publique sur certains sujets plutôt que d’autres. Pour Stanley Cohen « la presse peut la plupart du temps ne pas réussir à dire aux gens quoi penser, mais elle est incroyablement efficace lorsqu’il s’agit de leur dire à quoi penser » (Cohen (2002). Cette mise sur agenda médiatique a ses propres codes pour attirer l’attention du public dont Stephen Hilgartner et Charles L. Bosk rappellent qu’elle est une ressource rare (Hilgartner & Bosk, 1988). Il s’agit notamment de donner une intensité dramatique au problème et de cristalliser les systèmes d’opposition et les affrontements publics qui constituent alors autant d’atouts pour la publicisation des problèmes.

24Dans notre cas d’étude, l’exploration de la presse nationale et régionale semble montrer que la mise sur agenda médiatique des problèmes d’eau n’est pas vraiment réalisée à l’initiative des entrepreneurs de cause des Pertuis charentais, ostréiculteurs et associations de protection de la nature et de l'environnement. La presse nationale aborde cependant ces questions mais de manière relativement différente des médias régionaux.

  • 14  Notre recherche concernant la médiatisation, exploratoire, donne une idée de la couverture des deu (...)
  • 15  Le quotidien Aujourd’hui en France titre « 1 000 km de rivières sinistrés en Charente-Maritime », (...)
  • 16  Le Monde, 31 décembre 2008 ; Le Télégramme, 19 novembre 2009 ; Envoyé Spécial sur la chaîne Antenn (...)

25Les médias nationaux (presse, télévision, blogs d’internautes) traitent peu de la question de la répartition de l’eau en Charente-Maritime comme celle de sa qualité. Une trace 14 de la raréfaction de l’eau de surface en période estivale est visible sur un blog (2003) et dans un article paru dans le mensuel Que Choisir (mai 2004) au moment du jugement rendu par le Conseil d’État à propos de la création du barrage de la Trézence. Rien de plus visible n’apparaît ces dernières années si ce n’est lors des situations de sécheresse exceptionnelles où le département de la Charente-Maritime est parfois pris en exemple comme le sont aussi celui des Deux-Sèvres ou de la Charente 15. La surmortalité des huîtres y est par contre plus présente 16, sans toutefois que cet évènement donne lieu à un questionnement sur la qualité de l’eau des zones ostréicoles. Celle-ci est simplement évoquée parmi les multiples causes possibles, la controverse se focalisant surtout sur les huîtres triploïdes, ce qui tend plutôt à déporter le débat.

  • 17  « Nous nous sommes battus sur le thème de l’eau douce, explique Michel Bertin [président d’un synd (...)

26La presse quotidienne régionale, notamment le quotidien Sud-Ouest, traite plus fréquemment de ces questions de gestion de l’eau en Charente-Maritime. Elle rend notamment compte de la préoccupation de la qualité de l’eau en zones ostréicoles en tant que telle 17. Le 3 septembre 2009, par exemple, ce quotidien consacre un article à l’association AproMarais qui, lors de son assemblée générale, a débattu de la présence dans l'eau de pesticides (provenant des pratiques agricoles et du désherbage par les collectivités locales), de la mortalité des huîtres et des pistes de solution pour enrayer cette mortalité.

27Un tel décalage entre la presse régionale et nationale serait dû, selon Erik Neveu, au mécanisme puissant de dépendance des journalistes vis-à-vis des sources d’informations locales (Neveu, 2003). L’auteur souligne une relative absence de regard critique, liée au fait qu’ils soient inscrits au quotidien dans la vie des collectivités dont ils traitent les événements, ce qui les conduit également à couvrir les micro-mobilisations très tôt, souvent bien avant les médias nationaux. La relative absence de regard critique peut conjointement susciter la confiance des responsables professionnels ostréicoles qui craignent les effets d’évènements fortement médiatisés. Pour preuve, ce président d’un syndicat ostréicole charentais déplore doublement « le naufrage du Prestige en 2002 » : « en plus de la destruction écologique, on s’aperçoit qu’il y a une retombée médiatique complètement négative sur la filière ».

  • 18  « Parce que ce qu’on gère avec la conchyliculture – et là je rebondis sur autre chose – la qualité (...)

28Ce qui est en jeu ici, ce n’est pas un déficit des compétences nécessaires à la mise en récit du problème public qui le rende acceptable cognitivement et recevable normativement au sein des arènes publiques (Cefaï, 1996). C’est le risque d’un recadrage du problème par les médias qui porterait tort aux producteurs d’huîtres en détournant les consommateurs de leurs produits. On constate que certains de leurs partenaires, conscients de ce risque, se montrent particulièrement vigilants dans leurs discours à délier toute question évoquée avec une quelconque remise en cause de la qualité des huîtres. Ainsi, la note du Ministère de l’agriculture consacrée à la mortalité des juvéniles (2008) précise dès le préambule que « le phénomène observé […] relève strictement de la santé animale et n’a aucun impact connu sur la santé publique ». L’émission Envoyé spécial, sur une chaîne de télévision nationale, du 17 décembre 2009 à laquelle ont participé des chercheurs de l’Ifremer qui coopèrent régulièrement avec les professionnels de la mer, laisse entendre ce même souci de cadrage du débat public. Le problème est alors énoncé en termes de qualité biologique du milieu aquatique, dont l’ostréiculture serait un indicateur fiable 18. Le contrôle des médias nationaux est, en revanche, moins aisé. Et dans le « travail de signification » (Cefaï & Trom, 2001) continuellement à l’œuvre durant la construction d’un problème public, la menace d’un recadrage défavorable aux ostréiculteurs est particulièrement forte lorsque l’attention des consommateurs est recherchée.

Conclusion

29Notre analyse montre que les catégories génériques de problème de gestion de l’eau qui sont bien installées dans le débat et l’action publique au niveau national, ne sont pas obligatoirement publicisées au niveau local. Ainsi, la question de la qualité de l’eau est occultée dans les Pertuis charentais bien qu’elle y soit clairement identifiée. Pour les zones conchylicoles, elle y fait l’objet d’une simple mise en agenda silencieuse par l’application d’une directive européenne et de collaborations entre chercheurs de l’Ifremer et ostréiculteurs. Débattue sur des scènes dispersées, dont le rôle auprès des décideurs est essentiellement consultatif, elle est restée jusqu’à présent segmentée, déconnectée de la question de la quantité quant à elle contenue et régulée, sous l’influence des agriculteurs, dans l’arène de la gestion volumétrique. Et aussi paradoxal que cela paraisse, les ostréiculteurs contribuent à cette mise en agenda silencieuse, par solidarité avec les agriculteurs et pour éviter une médiatisation du problème en termes de santé publique. Ainsi c’est bien le contrôle exercé par ces deux groupes professionnels sur les scènes et médias qui a freiné le processus de publicisation des problèmes de qualité de l’eau, comme occulté par la prédominance de celui de la quantité de l’eau. Usagers concurrents de l’eau, ces groupes se sont alliés indirectement et contre toute attente pour cadrer le débat en des termes qui évitent la remise en cause de leurs activités respectives (l’irrigation et l’usage d’intrants pour les agriculteurs, la qualité de la production pour les ostréiculteurs). Reste à voir si l’évolution des scènes à venir, inhérente à l’élaboration en cours du SAGE Charente, tendra à renforcer ou à contrecarrer cette convergence de stratégies jusqu’ici autonomes.

30Cette analyse révèle ainsi que le processus de publicisation comporte un risque, celui d’un recadrage du problème contraire aux intérêts des précurseurs de cause. Mise sur une scène publique, quelle qu’elle soit, la question de la pollution des eaux ostréicoles pourrait être captée par deux controverses aujourd’hui fortement présentes, à savoir : la critique des cultures irriguées et celle des huîtres triploïdes assimilées à des OGM. Ceci illustre le fait que la publicisation d’un problème territorial s’accompagne inévitablement d’une évolution des faits dénoncés, que ce soit lors de l’enrôlement d’autres acteurs ou de la mise en discours par les médias. Ce recadrage du problème au moment de sa connexion avec d’autres sphères sociales rend la publicisation incertaine de par le risque d’une reformulation défavorable aux précurseurs de la cause qui peuvent, dès lors, préférer garder le silence.

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Bibliographie

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Notes

1  Ici les auteurs sont très nombreux puisque les travaux relevant de la démocratie participative peuvent y figurer. En effet, l’impératif délibératif inspiré du principe de publicité de Jürgen Habermas est invoqué pour que se construise, par le débat rationnel, un pouvoir communicationnel capable de critiquer les autorités publiques (Habermas, 1989).

2  Ce travail d’enquête a été réalisé dans le cadre du projet Respireau (Liteau 3, 2008-2011, Valérie Deldrève, coord.) par Zoé Porro (2008) que nous remercions pour sa contribution ainsi que par Jacqueline Candau et Valérie Deldrève. Ce projet propose une analyse des discussions entre chercheurs et gestionnaires de l’eau à propos de la qualité de l’eau considérée pourvoyeuse de services écosystémiques.

3  L’auteur souligne les aspects de cette sectorialisation : la « complexité des réseaux d’action publique concernés » par la question de l’eau, la pluralité des « catégories bureaucratiques de saisie de l’eau » et la « diversité des infrastructures organisationnelles et des techniques en charge de sa gestion ».

4  Cet institut deviendra l’EPTB-Charente au périmètre reconnu officiellement en 2007. Les Établissements publics territoriaux de bassin (EPTB) s’inscrivent dans la logique de la loi sur l’eau du 16 décembre 1964, qui avait imaginé un dispositif cohérent reposant sur trois grands types d'acteurs de l'eau : les comités de bassin, les agences financières de bassin (renommées « agences de l'eau ») et des établissements publics pouvant se porter maître d'ouvrage d'opérations à l'échelle du bassin versant ou d’un sous-bassin. La loi du 30 juillet 2003 sur les risques technologiques et naturels a vu la reconnaissance des EPTB comme acteurs légitimes de la gestion des fleuves et rivières et de la prévention des inondations (source : http://www.eptb.asso.fr/les-eptb-dans-la-loi).

5  Selon Céline Granjou et Patrice Garin, les surfaces irriguées représenteraient 3 800 ha en 1970, puis elles ont augmenté pour atteindre 50 920 ha en 1988 et 81 530 en 2000 dont 83 % pour le maïs irrigué. Par ailleurs, l’irrigation représenterait, en 2006, 85% des prélèvements en période d’étiage (Granjou & Garin, 2006).

6  IGP : Indication géographique protégée.

7  Dans les années 1990 sont mises en place « des procédures négociées et appliquées au sein de chaque sous-bassin versant des affluents du fleuve Charente : on assiste ainsi à la mise en place d’une série de mesures localisées relevant d’une gestion concertée et territorialisée entre les divers acteurs de l’eau, afin d’organiser l’équilibre entre demande en eau et ressources » (Granjou & Garin, 2006).

8  Le PGE a pour objectif officiel « d’organiser le partage concerté et équitable de la ressource en eau quatre années sur cinq pour en améliorer la gestion. La gestion de la crise qui se produit la cinquième année "sèche" restant du ressort de la Police de l’eau » (Filali, Coupry & Neveu, 2008).

9  La commission représente une scène importante, constituée de services déconcentrés de l’État, établissements publics, associations et organisations professionnelles intervenant comme gestionnaires et utilisateurs de l’eau de l’amont à l’aval du bassin versant et amenés à se concerter ici sur les conditions et clés de la répartition de l’eau.

10  Le SDAGE est un document de planification à l’échelle de grands bassins, ou plan de gestion selon la directive cadre européenne sur l’eau de 2000. Le SDAGE, arrêté par le Préfet de bassin après avis du comité de bassin, est le cadre obligatoire de mise en cohérence des choix d’usage et de gestion des différents acteurs du bassin dont les activités ou les aménagements ont un impact sur la ressource en eau ou/et dépendent d’elle. En France, selon le Code de l'environnement, le SDAGE fixe les orientations fondamentales d'une « gestion équilibrée » de la ressource en eau et des objectifs de qualité et de quantité des eaux. Ces orientations sont ensuite déclinées dans le cadre de SAGE – schéma d'aménagement et de gestion des eaux – à l'échelle des bassins versants et de leurs cours d'eau, soit des unités hydrographiques.

11  Ces acteurs associatifs (tels IODDE) et institutionnels (tels la DIREN) discutent entre eux et avec quelques acteurs scientifiques, des questions relatives à la qualité de l’eau et des milieux (rivières, marais, plage, estrans…) avec pour objectifs principaux la préservation de la biodiversité et le bon état qualitatif de l’eau pour la consommation (préoccupations en termes de gestion des gisements exploités pour la pêche à pied…).

12  Le Centre Régional Expérimentation et Application Aquacole (CREAA) est une association loi 1901 dont la mission première vise la production de références techniques pour le développement de l’aquaculture et la conchyliculture en Poitou-Charente.

13  Né dans les années 1980, ce projet d’aménagement interdépartemental porté par le Conseil général de Charente-Maritime (Grujard, 2003) a rencontré l’opposition de quatre associations environnementalistes locales et de France Nature environnement. Après de nombreuses procédures, il est invalidé par le Conseil d’État en 2004.

14  Notre recherche concernant la médiatisation, exploratoire, donne une idée de la couverture des deux problématiques par les médias et des argumentaires développés, sans prétendre être exhaustive pour autant.

15  Le quotidien Aujourd’hui en France titre « 1 000 km de rivières sinistrés en Charente-Maritime », le 14 septembre 2009 pour rendre compte des rivières en rupture d’écoulement.

16  Le Monde, 31 décembre 2008 ; Le Télégramme, 19 novembre 2009 ; Envoyé Spécial sur la chaîne Antenne 2, le 17 décembre 2009 ; Les Échos, 1er décembre 2009.

17  « Nous nous sommes battus sur le thème de l’eau douce, explique Michel Bertin [président d’un syndicat ostréicole et président de l’association AproMarais], mais l’eau douce ne nous amène pas que des bonnes choses » (Sud-Ouest édition Charente-Maritime, 2 septembre 2008).

18  « Parce que ce qu’on gère avec la conchyliculture – et là je rebondis sur autre chose – la qualité du milieu aquatique littoral, on l’oublie là-dedans ! On ne parle que de la conchyliculture et c’est la conchyliculture qui porte le propos de la qualité des milieux aquatiques » (chercheur Ifremer, réunion gestionnaires-chercheurs projet de recherche européen, juin 2009).

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Table des illustrations

Titre Carte 1 : Hydrographie et principaux usages du sol de la Charente-Maritime
URL http://sociologies.revues.org/docannexe/image/3822/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 62k
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Pour citer cet article

Référence électronique

Jacqueline Candau, Valérie Deldrève et Philippe Deuffic, « Publicisation contrôlée de problèmes territoriaux autour de l’eau », SociologieS [En ligne], Théories et recherches, mis en ligne le 27 janvier 2012, consulté le 02 octobre 2014. URL : http://sociologies.revues.org/3822

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Auteurs

Jacqueline Candau

Sociologue, Cemagref, UR ADBX (Aménités et dynamiques des espaces ruraux), Bordeaux, France - jacqueline.candau@cemagref.fr

Valérie Deldrève

Sociologue, Cemagref, UR ADBX (Aménités et dynamiques des espaces ruraux), Bordeaux, France -valerie.deldreve@cemagref.fr

Philippe Deuffic

Sociologue, Cemagref, UR ADBX (Aménités et dynamiques des espaces ruraux), Bordeaux, France -philippe.deuffic@cemagref.fr

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