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Premiers textes
Premiers textes

La prévention par le droit

Territoires et division du travail juridique en France
Aude Lejeune

Résumés

Dans l’objectif de garantir l’accès au droit et à la justice pour les publics dits « en difficulté », le ministère de la Justice français a créé un nouveau type de métier juridique de proximité : les agents de l’accès au droit. Cet article analyse les stratégies de division locale du travail d’information juridique entre les avocats et ces juristes de proximité ainsi que les redéfinitions des rapports entre le ministère de la Justice et les collectivités territoriales.

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Texte intégral

1La sociologie des professions structuralo-fonctionnaliste a très longtemps mis l’accent sur les processus historiques de construction et d’autonomisation des professions, montrant ainsi les différentes étapes de ce qu’elle a appelé la professionnalisation, qu’elle envisageait comme un mouvement linéaire et évolutif. Andrew Abbott fut l’un des premiers à proposer une lecture alternative en mettant l’accent sur l’instabilité des frontières professionnelles et sur les luttes perpétuelles de territoires inter- et intra-professionnelles. Prenant appui sur le concept de « fermeture sociale » de Max Weber, défini comme « un processus à travers lequel des collectivités sociales données cherchent à réguler les conditions du marché en leur faveur face à la compétition réelle ou potentielle d’extérieurs, en restreignant l’accès à certaines opportunités spécifiques à un groupe limité d’éligibles » (Weber, 2003), il a travaillé sur la manière dont les professionnels tentent de conserver leur monopole sur un territoire de compétences (jurisdiction) (Abbott, 1988). Ainsi, bien que la profession d’avocat ait souvent été considérée comme l’idéaltype d’une occupation qui est parvenue à franchir toutes les étapes du processus de professionnalisation de manière exemplaire, elle n’en est pas moins soumise à des pressions d’autres acteurs qui viennent mettre en cause son territoire de compétence.

  • 1  Loi n°98-657 du 29 juillet 1998, Loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions, NOR: (...)
  • 2  Richard Abel a procédé à la transposition des analyses de Magali Sarfatti Larson sur les professio (...)

2Suite au vote de la loi du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre l’exclusion 1, les différentes autorités publiques, des ministères aux collectivités territoriales, sont invitées à participer à la lutte contre l’exclusion et à la réduction des inégalités sociales. Face à cette incitation, le ministère de la Justice et le ministère de la Ville ont lancé une politique d’aide à l’accès au droit permettant à tous les citoyens de prendre connaissance de leurs droits et de leurs obligations afin qu’ils puissent les respecter et les faire valoir. Dans ce contexte, ces ministères ont créé de toute pièce de nouveaux métiers juridiques de proximité destinés à effectuer des permanences juridiques pour le grand public dans les maisons de justice et du droit ou les mairies. Leur apparition a créé une concurrence nouvelle sur le marché de l’information et du conseil juridique au sein duquel les professionnels du droit – plus particulièrement les notaires, huissiers, avoués et avocats « généralistes » – ont depuis toujours tenté de défendre leur pré carré (Abel, 1996) 2. Cet article analyse les stratégies collectives de l’Ordre des avocats et d’avocats particuliers face aux transformations de l’univers concurrentiel dans lequel ils exercent leur activité, suite à l’intervention des pouvoirs publics dans le cadre de la politique d’accès au droit et de justice de proximité.

  • 3  Services du ministère de la Justice.

3L’hypothèse défendue dans la présente analyse est que l’intervention de l’État et des collectivités territoriales depuis la fin des années 1990 dans un domaine occupé jusque-là uniquement par des auxiliaires de justice et quelques associations a conduit la profession d’avocat à mettre en place des stratégies de préservation de ses propres territoires d’intervention. Dans le cas étudié ici, leurs stratégies se sont orientées vers la préservation d’un monopole d’intervention au sein de certains territoires, entrainant ainsi une division du travail juridique entre auxiliaires de justice et « nouveaux métiers juridiques » selon des critères géographiques. Cette analyse s’interroge donc sur la mise en cause des territoires de compétence des professionnels par l’arrivée de nouveaux acteurs et par l’intervention de l’État. Parallèlement, elle pose également la question des territoires de l’action publique et des rapports entre l’échelon national et l’échelon local dans la définition et la mise en œuvre d’une politique portée par la Chancellerie 3.

4La mise en œuvre de la politique d’accès au droit et de justice de proximité lancée par le ministère de la Justice à la fin des années 1990 implique la création de nouveaux métiers juridiques, dont la fonction est d’informer le public sur ses droits et obligations (1). Face à l’apparition de ces nouveaux acteurs et face à l’intervention de l’État dans un domaine jusqu’alors occupé uniquement par des auxiliaires de justice et quelques associations, la profession d’avocat tend à négocier une division du travail juridique en fonction de territoires, entendus ici au sens géographique du terme (2). À partir de 2002, les élus locaux sont de plus en plus sollicités par la Chancellerie pour contribuer au financement des dispositifs d’accès au droit. Devenus des acteurs incontournables de la pérennisation de la politique de justice de proximité et d’accès au droit, ils tentent de réorienter cette politique en fonction de leurs propres enjeux, ce qui conduit les avocats à mettre en place de nouvelles stratégies de négociations avec les élus locaux (3).

5À l’intersection d’une sociologie politique de l’action publique et d’une sociologie des professions juridiques, ces deux réflexions semblent indissociables : l’analyse des évolutions dans la conduite de l’action publique éclaire la compréhension des enjeux professionnels sous-jacents et, inversement, les professionnels du droit orientent l’action publique. La mobilisation conjointe de ces deux courants d’analyse permet ainsi, d’une part, de proposer de nouvelles pistes de réflexion sur la participation des auxiliaires de justice à la mise en œuvre d’une politique publique portée par le ministère de la Justice et, d’autre part, de souligner l’ambivalence du statut des avocats qui non seulement contribuent au fonctionnement de l’appareil d’État et participent par-là au service public de justice, mais également constituent une profession libérale indépendante.

6Les hypothèses proposées ici résultent d’une analyse empirique approfondie d’un département français de la banlieue parisienne au sein duquel ont été réalisés une trentaine d’entretiens avec des magistrats, avocats, juristes d’associations, élus locaux, fonctionnaires municipaux et représentants de l’État sur l’ensemble du territoire, ainsi que des dizaines d’heures d’observations (voir encadré 1). Le département étudié ici fait l’objet de nombreuses actions de l’État en faveur des quartiers considérés comme en difficulté. Les avocats généralistes de proximité qui y exercent rencontrent de plus en plus de difficultés à pratiquer leur métier dans des conditions qu’ils jugent acceptables, ils se caractérisent par un taux important de syndicalisation et une revendication émanant des avocats d’un engagement professionnel militant matérialisé par le choix du département de leur exercice.

Encadré 1. Entretiens et observations

Magistrats

3

Avocats

6

Juristes salariés d’associations (loi de 1901)

7

Juristes salariés du Conseil départemental d’accès au droit

2

Greffiers

3

Agents d’accueil des maisons de justice et du droit

2

Elus locaux

4

Fonctionnaires municipaux

5

Fonctionnaires d’Etat

2

Total

34

Observations de permanences et consultations juridiques

- auprès de juristes dans trois maisons de justice et du droit du département,

- auprès d’avocats au tribunal de grande instance et dans deux mairies,

- auprès de juristes dans trois associations.

Des pratiques militantes et professionnelles à l’intervention de l’État : création de « nouveaux métiers juridiques » (1972-1998)

  • 4  La loi du 22 janvier 1851 prévoit l’assistance judiciaire, qui sera rebaptisée « aide judiciaire » (...)
  • 5  Créé en 1973 par des avocats à la sensibilité de gauche, le Syndicat des avocats de France (SAF) a (...)
  • 6  À ce sujet, voir également Bonafé-Schmitt, 1987.
  • 7  Il est d’ailleurs intéressant de noter que l’expression « zones de non-droit » était utilisée à l’ (...)

7La profession d’avocat a depuis toujours organisé un système de défense gratuite pour les citoyens les plus démunis : l’assistance, puis l’aide judiciaire 4. Ces pratiques s’inscrivent dans une logique de désintéressement revendiquée par la profession qui, selon Lucien Karpik (1989), tente par-là de se détacher de toute relation de subordination à l’État ou au marché. À partir des années 1960, certains avocats, notaires et huissiers, conscients des difficultés symboliques de l’accès au droit et à la justice, ont commencé à donner des consultations juridiques gratuites à destination du grand public au sein de juridictions de proximité, de mairies, de locaux d’associations ou de « boutiques du droit ». Ces premières initiatives, relativement peu répandues, émanaient de professionnels du droit qui se revendiquent militants, qu’ils soient membres du Syndicat des avocats de France (SAF) ou du Mouvement d’action judiciaire (MAJ) (Israël, 2009) 5. Certaines recherches montrent que la thématique de la démocratisation de l’accès au droit et à la justice était très présente dans le discours du Syndicat des avocats de France qui mobilisait cette rhétorique comme stratégie pour se distinguer de la logique corporatiste revendiquée par les autres syndicats professionnels, tels l’Union des jeunes avocats (Willemez, 2003, p. 161). Dans les années 1970, Pierre Lascoumes (1978) 6 différenciait les expériences en institutions des expériences militantes. Cette distinction, bien que purement théorique puisque les initiatives locales étaient le résultat d’un croisement entre ces deux types d’expériences, permettait de souligner les orientations divergentes en termes d’action, d’objet ou de lieux des consultations. L’auteur montrait ainsi l’affrontement entre deux approches de l’information juridique : une approche légaliste portée par les avocats dans le cadre de consultations organisées par les Ordres et une approche militante ou politique dans le cadre de consultations orientées vers la réintroduction du droit dans les « zones de non-droit » ou « d’infra-droit » 7.

  • 8  Loi n°91-647 du 10 juillet 1991 relative à l’aide juridique, NOR : JUSX9100049L (parution au JORF (...)

8Le début des années 1990 fut marqué par la première intervention du ministère de la Justice dans le cadre de l’accès à l’information juridique à destination des citoyens. La loi de 1991 relative à l’aide juridique prévoit en effet le développement d’un volet « accès au droit », c’est-à-dire d’une aide à la consultation et de l'assistance au cours de procédures non juridictionnelles 8. À la fin de cette décennie, face au constat d’un échec de la mise en œuvre du volet « accès au droit » de la loi de 1991 relative à l’aide juridique, la Chancellerie entendit ériger l’accès au droit en politique nationale. La loi du 18 décembre 1998 relative à l’accès au droit et à la résolution amiable des conflits, que la Ministre de la Justice socialiste de l’époque, Élisabeth Guigou, affichait comme la clé de voûte d’une réforme de l’institution judiciaire, constituait un triple enjeu pour les pouvoirs publics.

  • 9  D’autres constats allaient également dans ce sens. Notamment, l’avis du Conseil économique et soci (...)
  • 10  Ces territoires sont labellisés en tant que « zones urbaines sensibles (ZUS) ». Selon l’INSEE, ce (...)

9Le premier objectif de la loi de 1998 était d’intégrer l’institution judiciaire dans les actions menées par la politique interministérielle de la ville. Cette politique interministérielle invite toutes les institutions à s’impliquer dans des actions « destinées à traiter les effets mais aussi les causes de la crise des zones urbaines défavorisées » (Cour des Comptes, 2002). Les travaux préparatoires de la loi de juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions avaient en effet souligné les lacunes dans l’accès au droit et à la justice pour les publics les plus fragilisés et sollicitaient l’intervention de l’institution judiciaire 9. Ainsi, en s’adressant prioritairement aux territoires considérés comme les plus en difficulté 10, la loi relative à l’accès au droit permettait d’afficher une volonté de transformation profonde de l’institution judiciaire qui souhaitait s’ouvrir au partenariat et au travail en réseau au niveau local.

  • 11  Ces structures judiciaires de proximité qui se développaient depuis le début des années 1990 dans (...)
  • 12  Pour une analyse approfondie des débats relatifs à la carte judiciaire, voir Commaille, 2000.

10Un deuxième enjeu, lié au premier, consistait à créer un réseau de structures judiciaires de proximité, appelées « maisons de justice et du droit » 11 ou « points d’accès au droit », au cœur des quartiers considérés comme les plus en difficulté et ainsi, de réaffirmer la présence de l’institution judiciaire sur l’ensemble du territoire national. En France, les débats relatifs à l’emplacement des juridictions et à la répartition des contentieux au sein des différents niveaux de juridiction sont récurrents tout au long de l’histoire de la Justice. Régulièrement, les critiques portent sur l’inadéquation de l’emplacement des juridictions par rapport aux nouvelles réalités sociales, notamment face aux évolutions démographiques 12. Ainsi, l’implantation de structures de proximité telles que les maisons de justice offrait un  nouveau maillage du territoire dont l’objectif était d’apporter une première réponse – certes marginale – aux critiques formulées à l’encontre de cette carte judiciaire. En repensant la carte de l’accès au droit, cette politique permettait de contourner le débat sur l’accès au juge et la réforme des territoires de justice.

11Un troisième objectif était de mettre en place une politique d’information juridique à destination des citoyens qui permette de favoriser des voies alternatives de résolution des conflits et ainsi, de limiter le contentieux dans un contexte de restriction budgétaire.

  • 13  Le Conseil départemental d’accès au droit (CDAD) est un groupement d’intérêt public chargé dans un (...)

12L’intervention de l’État dans des pratiques qui jusque-là étaient organisées par les Ordres et des associations a été accompagnée d’une tentative d’institutionnalisation des initiatives locales à partir du sommet, de l’État, selon un processus décisionnel qui intégrait relativement peu les acteurs de la mise en œuvre de cette politique. Le rôle prépondérant de l’État dans l’institutionnalisation de cette politique « par le haut », selon une approche top-down, a influencé une mise en œuvre de l’accès au droit organisée par des fonctionnaires d’État. Ainsi, la structure de coordination de cette politique au niveau local, le Conseil départemental de l’accès au droit 13, est présidée par le Président du tribunal de grande instance du chef-lieu du département. On assiste donc à l’intervention d’acteurs publics au sein de dispositifs qui étaient jusqu’alors organisés exclusivement par des associations et des auxiliaires de justice indépendants. Les permanences juridiques réalisées antérieurement par les avocats, notaires et huissiers ont été conservées mais, parallèlement, la Chancellerie a défini de nouvelles orientations nationales concernant l’avenir de cette politique.

13Dans cette vague, de nombreux points d’accès au droit et maisons de justice et du droit ont ouvert leurs portes. La création de ces lieux d’accès au droit a été possible grâce à la mise à disposition de moyens conséquents provenant du ministère de la Justice, des collectivités territoriales sollicitées pour le financement de cette politique et de l’augmentation des subventions accordées aux associations pour monter des actions et projets dans ce domaine. L’État a également contribué à la création de postes de juristes dédiés à l’accès au droit dans le cadre du dispositif « emplois-jeunes », c’est-à-dire d’emplois présentant un caractère d’utilité sociale, subventionnés par les pouvoirs publics pour favoriser l’emploi des jeunes. Ce programme a permis la création de postes d’agents de justice qui concourent aux missions du service public de la justice assurées par les magistrats et les fonctionnaires sous l'autorité desquels ils sont placés. Dans les juridictions et les maisons de justice et du droit, ils assurent, à l'exclusion de toute autre fonction, des activités répondant aux besoins non satisfaits en matière d'accueil et d'assistance auprès des justiciables et du public.

Division locale du marché de l’information et du conseil juridique en fonction des territoires (1999 - 2002)

  • 14  La traduction de « jurisdiction » d’Andrew Abbott par « magistère » a été proposée par Antoine Vau (...)

14La création de ces « nouveaux métiers juridiques » a conduit à l’apparition d’une incertitude qui a entraîné et entraîne toujours de vives contestations parmi les professionnels du droit. Ceux-ci craignaient de se trouver confrontés à une situation de concurrence dans laquelle la « pérennisation de leur magistère » pouvait devenir problématique (Boigeol, 2005) 14. Ils ont ainsi été contraints de mettre en place des stratégies pour conserver leur monopole de compétence (jurisdiction) qui s’est trouvé fragilisé (Abbott, 1988).Au sein des différents barreaux du pays et des organisations professionnelles, les avocats ont contesté cette politique pour laquelle ils ont été très peu consultés et dont la mise en œuvre dépend majoritairement de fonctionnaires et de salariés d’associations. « La plupart des avocats pensent : ‘Mais qu’est-ce que c’est que ces gens qui se mêlent de nos affaires, de notre business… ?’ […] Il y a encore un discours ambiant très ‘anti-accès au droit’ au sein de notre barreau » (Avocat).Les barreaux se sont également interrogés sur les modalités d’intégration de l’accès au droit à leur pratique professionnelle, notamment à travers des groupes de réflexions ou des discussions avec les chefs de juridiction.

  • 15  Une étude menée par Benoît Bastard et Werner Ackermann à la fin des années 1980 montre que les rel (...)

15Les stratégies mises en œuvre par chaque Ordre dépendent de plusieurs facteurs, tels que la situation économique des avocats, les relations entre le Bâtonnier et le Président du tribunal de grande instance 15 ou encore le degré de maillage du réseau associatif (qui présentera, selon les cas, un plus ou moins grand risque de concurrence). Dans certains cas, les barreaux ont mis en place une stratégie de captation des financements publics en occupant une place centrale dans le développement de cette politique et en exigeant d’être sollicités pour une grande majorité des actions ; dans d’autres, ils ont revendiqué un droit de suite leur permettant de conserver les dossiers des personnes qui venaient les consulter. Dans d’autres encore, ils ont assisté passivement à la mise en place de dispositifs publics et associatifs en y étant peu impliqués parce que le développement de ces consultations ne représentait pas un enjeu majeur dans leur pratique professionnelle (c’est le cas des avocats d’affaires notamment).

  • 16  La charte du Conseil départemental de l’accès au droit du département précise : « L'information ju (...)

16Dans le département étudié ici, l’Ordre des avocats a mis en œuvre une stratégie de contrôle sélectif des activités menées par le Conseil départemental de l’accès au droit. Ce dernier a établi une charte définissant les compétences de chaque partenaire dans laquelle il est précisé que les avocats conservent le monopole du conseil juridique et qu’ils sont, par conséquent, les seuls à pouvoir dépasser l’information générale 16, ceci étant prévu par la loi du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions juridiques, qui stipule que seules les personnes couvertes par une assurance responsabilité civile professionnelle sont autorisées à donner des consultations juridiques. Cependant, dans la pratique, les associations et les juristes de l’accès au droit ne se limitent pas à prodiguer des informations générales mais tentent, au contraire, d’élargir leurs prérogatives au-delà des limitations imposées par le Conseil départemental et ce, tant pour valoriser leurs compétences juridiques et leur travail que pour répondre aux attentes du public qui souhaite un conseil adapté à sa situation. Ainsi, bien que prévu expressément dans les textes de loi, le monopole de la consultation juridique est mis à mal par l’intervention de ces nouveaux métiers d’information juridique.

17Impuissants face à ce constat, les avocats ont mis en avant une rhétorique professionnelle fondée sur la compétence, définie par Catherine Paradeise comme un « ensemble de savoirs et de savoir-faire construits socialement par un travail d’argumentation d’un groupe et reconnus comme indispensables à la production d’un bien ou d’un service » (Paradeise, 1987). Ils distinguent ainsi les avocats de ceux qu’ils nomment « les juristes non professionnels » en s’appuyant sur leur expertise du contentieux et sur la responsabilité qu’ils engagent lorsqu’ils conseillent leurs clients.

« Moi je suis avocat ici depuis quinze ans en droit de la famille, je sais comment ça se passe devant le juge des affaires familiales au tribunal de grande instance ici. Les juristes dans les associations, ils ne savent pas ça, alors ils conseillent mal les gens, et puis, ils nous renvoient le dossier et ils nous disent : ‘Désolé, je ne savais pas ça’, mais moi, je leur réponds : ‘Mais c’est normal que vous ne sachiez pas, c’est de la pratique, mais alors, arrêtez de conseiller les gens parce que vous leur dites n’importe quoi’ » (Avocat).

18Cet accent sur la qualité est perçu localement comme un moyen de préserver le monopole de la profession, tel que l’illustre cette citation du Président du tribunal de grande instance, également Président du Conseil départemental de l’accès au droit :

« Sur la qualité, on a assuré nos arrières en engageant des juristes qui ont au moins un DEA, c’était une manière de dire aux professions juridiques : ‘Je suis d’accord avec vous, on ne peut pas travailler dans ce domaine avec des gens trop peu qualifiés, mais il ne faut pas que cette revendication devienne un alibi pour dire que vous ne pouvez travailler avec personne » (Président du tribunal de grande instance).

19Cette rhétorique fondée sur la qualité de leur intervention est accompagnée d’autres stratégies visant à préserver leur pré carré. Les avocats ont entrepris des négociations directes avec les élus locaux des municipalités dans lesquelles ils exercent pour mettre en place des consultations juridiques destinées aux habitants de la commune.

« Grosso modo, ce sont les avocats qui sont allés négocier avec les collectivités territoriales la prise en charge financière de l’intervention des avocats. Ce n’est pas le Conseil départemental d’accès au droit qui subventionne la présence d’avocats mais chaque collectivité territoriale » (Avocat).

  • 17  Cette remarque s’applique pour l’ensemble du territoire mis à part la ville siège du tribunal de g (...)
  • 18  Selon Lucien Karpik, la captation d’une clientèle se réalise par le réseau de connaissances qui pe (...)

20Il est important de noter que les avocats du département ne sont pas répartis de manière homogène sur le territoire mais exercent principalement dans un petit nombre de communes caractérisées par une meilleure situation économique générale que la moyenne départementale 17. Puisque les avocats ont un droit de suite, c’est-à-dire qu’ils peuvent, à l’issue d’une consultation juridique gratuite donnée notamment dans une mairie ou une maison de justice et du droit, accepter de prendre en charge les intérêts de la personne qu’ils reçoivent et qui en fait la demande, la stratégie sous-jacente est la « captation » d’une clientèle relativement aisée 18. Par ailleurs, ce mécanisme leur a permis de revendiquer un monopole et de pérenniser leur magistère au sein de ces territoires.

21De son côté, le Conseil départemental d’accès au droit a procédé à un recensement de l’ensemble des consultations effectuées par les avocats et a déterminé des territoires qu’il a considérés comme prioritaires pour permettre un maillage du département. La définition des « besoins d’accès au droit » n’est pas neutre mais représente elle aussi un enjeu. Plusieurs facteurs ont orienté le choix de ces implantations, par exemple l’intérêt dédié à cette thématique par les élus locaux en fonction de leur orientation politique ou les financements conséquents en direction des quartiers prioritaires de la politique de la ville. À la fin des années 1990 et au début des années 2000, la Chancellerie a consacré des moyens importants pour le démarrage de cette politique : de nombreux points d’accès au droit et maisons de justice et du droit ont ouvert leurs portes, la création de Conseils départementaux d’accès au droit a été encouragée, etc.

  • 19  La « politique judiciaire de la ville » est définie comme « un projet d’action judiciaire qui cons (...)

22À cette époque, le ministère de la Justice préconisait l’implantation de points d’accès au droit et des maisons de justice et du droit dans les quartiers définis comme prioritaires par la politique de la ville afin d’offrir un « service public juridique » aux personnes rencontrant des difficultés sociales et économiques. La Chancellerie a ainsi affiché, nous l’avons dit, une volonté forte d’inscrire la justice dans le cadre de la politique interministérielle de la ville, en mettant en œuvre une « politique judiciaire de la ville » 19 qui vise à prendre en compte les quartiers « hors droit » et à mettre en place un partenariat entre les acteurs judiciaires, les élus et les services publics locaux (Donzelot & Wyvekens, 1998, p. 7). Dans un contexte de crise budgétaire du ministère de la Justice, ce phénomène a été renforcé parce que l’expansion de cette politique a été facilitée par la mise à disposition de financements provenant de la Délégation interministérielle à la ville qui introduisait ainsi un fléchage de l’action publique en direction des zones urbaines sensibles.

23Ces orientations prises par la Chancellerie s’inscrivaient dans un objectif politique de discrimination positive qui traversait l’ensemble des secteurs touchés par la politique de la ville. Partant du postulat qu’il existe des disparités entre territoires – et donc entre les habitants de ces territoires – cette théorie sociale défend la mise en place de dispositifs de discrimination positive territoriale (Estèbe, 2005). Dans une telle perspective s’appuyant sur la dimension de service public de la justice, la politique d’accès au droit constitue un instrument de sensibilisation des « quartiers » à l’idéal républicain de citoyenneté. On considère en effet, selon cette optique, que face aux handicaps sociaux des quartiers en difficulté, l’objectif d’implantation de structures d’accès au droit est de compenser les écarts et d’introduire de la « normalité » dans ces zones qui sont définies comme délaissées par les pouvoirs publics.

24Les avocats du département ont donc réussi à conserver un monopole d’intervention sur certains territoires grâce à la combinaison de deux facteurs : d’une part, leurs stratégies de négociation avec les élus locaux et leur rhétorique de la qualité suite à l’apparition de la concurrence et, d’autre part, les orientations politiques du ministère de la Justice de l’époque. Dans les quartiers dits « sensibles », les permanences étaient majoritairement effectuées par ces juristes dédiés à l’accès au droit (soit en tant que fonctionnaires municipaux, soit en tant qu’assistants de justice dépendant du tribunal de grande instance ou encore en tant que salariés d’associations d’information juridique) soutenus par des programmes destinés à l’action sociale au sens large. Certains avocats intervenaient cependant également dans les structures d’accès au droit au cœur des « cités », en mettant en avant le caractère militant de leur intervention dans ces lieux et, dans la plupart des cas, en effectuant d’autres consultations qu’ils estiment plus rentables dans des mairies.

« Il faut être réaliste, les consultations en mairie servent à se procurer des dossiers, je ne sais pas si ça permet réellement de se constituer une clientèle, mais des dossiers, ça c’est évident. […] La maison de justice, ce n’est pas la même chose, là je sens que je peux vraiment aider des gens qui en ont besoin, c’est notre rôle d’avocat aussi d’aider les plus démunis qui ne peuvent pas se payer de consultation chez un avocat, qui ont peur aussi de franchir la porte de notre cabinet » (Avocat).

Les collectivités territoriales comme moteur de la pérennisation de l’accès au droit (depuis 2002)

25Suite à une première vague d’implantation des structures de proximité dans les quartiers dits « sensibles », on assiste aujourd’hui à un mouvement de localisation des dispositifs d’accès au droit dans les centres-villes. Deux facteurs expliquent cette évolution : les transformations de l’intervention de l’État dans le cadre de la politique de la ville et l’affaiblissement de l’investissement du ministère de la Justice dans cette politique.

26Le premier facteur est lié aux modalités d’intervention de l’État dans le cadre de la politique de la ville. Celui-ci concentre aujourd’hui son action sur la mixité sociale, concrétisée notamment à travers la politique de rénovation urbaine. L’objectif politique sous-jacent est de faire disparaître les quartiers considérés comme des ghettos en favorisant l’habitat destiné aux classes moyennes et, par-là, de réduire la fracture entre les quartiers dits « sensibles » et les villes. Alors que l’action de l’État dans le cadre de la politique de la ville était jusqu’alors basée sur le régime du contrat avec les collectivités territoriales, le mode d’intervention public connaît d’importantes mutations : à présent, ce sont des agences nationales qui sélectionnent les projets proposés par les collectivités locales.

  • 20  Cette agence se donne comme objectif de contribuer à des actions en faveur des personnes rencontra (...)

27Un exemple illustre cette évolution : en mars 2006, le Conseil interministériel des villes a pris la décision de financer l’ouverture de 200 points d’accès au droit au sein des zones urbaines sensibles. Le Bureau de l’accès au droit du ministère de la Justice a donc lancé un appel à projets aux différents Conseils départementaux d’accès au droit du territoire, dans une logique de « mise en concurrence des projets locaux » (Epstein, 2005). L’Agence nationale pour la cohésion sociale et l’égalité des chances (ACSE) 20, en collaboration avec le Bureau de l’accès au droit du ministère de la Justice, a ensuite procédé à la sélection des projets financés en fonction de l’évaluation des besoins locaux proposée par les Conseils départementaux d’accès au droit, eux-mêmes largement influencés par une pression croissante des élus sur cette politique. L’influence toujours plus importante des élus locaux s’explique par le fait que la Chancellerie diminue chaque année les budgets alloués à cette politique, qui fut très largement portée par le ministère socialiste antérieur mais n’est actuellement plus considérée comme un axe central de la réforme de la Justice. D’ailleurs, cette période se caractérise également par l’arrivée à terme et l’absence de renouvellement des contrats « emplois jeunes », ce qui entraîne un questionnement sur les modalités de pérennisation de la politique d’accès au droit.

28En contrepartie, le ministère de la Justice sollicite de plus en plus les collectivités locales qui deviennent ainsi l’un des principaux financeurs, ce qui constitue le deuxième facteur d’évolution de la politique d’accès au droit. Comme la plupart des maires désirent toucher l’ensemble de la population de leur municipalité, ils estiment que la localisation la plus opportune pour une accessibilité optimale de nouveaux services publics est le centre-ville, et non les « quartiers » qu’ils jugent stigmatisés.Ainsi, alors que le Comité interministériel des villes a pris la décision d’ouvrir cinquante points d’accès au droit en zones urbaines sensibles, seul un faible pourcentage d’entre eux correspond à ce critère d’implantation, ce qui témoigne de l’influence accrue des acteurs locaux, comme en témoigne un élu local :

« La maison de justice et du droit repose en très grande partie sur les moyens mis en œuvre par la ville et notre maire a tendance à penser : ‘Celui qui paie décide’. Dans la mesure où la mairie finance une très large part de la maison de justice et du droit, on a une large marge de manœuvre. Il ne faut pas oublier que ce sont des locaux municipaux, donc on peut décider de l’emplacement de ce ‘Point droit’ » (Élu municipal).

29La stratégie utilisée jusque-là par le barreau se révèle insuffisante pour préserver son monopole au sein de territoires où les avocats peuvent capter une clientèle leur permettant d’exercer leur profession libérale dans des conditions qu’ils considèrent comme rentables. Alors que ces auxiliaires de justice avaient mis en place des consultations juridiques autonomes, en parallèle des dispositifs publics, ceux-ci tentent aujourd’hui d’investir les structures judiciaires ou juridiques de proximité (tels que les points d’accès au droit ou les maisons de justice et du droit) afin de prendre part à la mise en œuvre de la politique d’accès au droit coordonnée par le Conseil départemental.

Conclusion

30Née d’initiatives professionnelles et militantes, la notion d’« accès au droit » apparait dans les années 1970, marquées par la constitution de nombreux mouvements critiques qui soulignent les difficultés et barrières que rencontrent les individus dans l’exercice et la reconnaissance de leurs droits. Cette idée a été progressivement institutionnalisée et portée par le gouvernement de gauche dans les années 1990, ce qui a contribué à transformer très considérablement l’esprit militant qui animait les défenseurs de l’accès au droit quelques années plus tôt. À la fin des années 1990, les pouvoirs publics ont mis en avant la nécessité de favoriser l’accès au droit pour permettre une réforme en profondeur de l’institution judiciaire. L’octroi de moyens conséquents a permis de mettre en place des réseaux juridiques de proximité dans la plupart des départements et ce, selon des géométries très variables. De manière générale, ces réseaux d’accès au droit – sous la tutelle du Conseil départemental – visaient à intégrer les pratiques antérieures tout en y ajoutant de nouvelles réponses, la Chancellerie ayant opté pour la création de nouveaux dispositifs judiciaires et juridiques qui sont venus s’ajouter aux consultations et permanences déjà effectuées par les auxiliaires de justice et les associations.

31La politique française d’accès au droit illustre donc la création par la Chancellerie de « nouveaux métiers juridiques » spécialisés dans le traitement juridique de proximité, et permet de se pencher sur les stratégies des différents protagonistes, que ce soient les avocats, les associations d’information juridique, les magistrats, la Chancellerie, les « nouveaux métiers juridiques » créés spécifiquement pour mettre en œuvre cette politique d’accès au droit, ou encore les élus locaux, dans les négociations et redéfinitions perpétuelles de leurs territoires de compétence respectifs. Dans le contexte de la fin des années 1990 de large soutien de la politique d’accès au droit par le ministère de la Justice et de ciblage des quartiers prioritaires de la politique de la ville, l’Ordre des avocats du département étudié ici a défendu son monopole d’intervention au sein de certaines municipalités jugées plus aisées, déléguant aux associations et aux « juristes de l’accès au droit » le traitement des populations jugées défavorisées.

32Cet équilibre est aujourd’hui mis à mal suite à la pression croissante exercée par les élus locaux qui désirent rompre avec l’objectif de départ de discrimination positive territoriale, visant à implanter des services publics dans les zones urbaines sensibles. Souhaitant offrir un service public au plus grand nombre d’électeurs, ceux-ci orientent le choix de la localisation des nouveaux lieux d’accès au droit vers les centres-villes. Ainsi, alors que les auxiliaires de justice ont longtemps mis en place des actions en dehors et en parallèle de la politique menée par les pouvoirs publics, ils développent aujourd’hui une stratégie d’inscription de leurs consultations au cœur de la politique menée par le Conseil départemental de l’accès au droit.

Configurations

Des pratiques militantes et professionnelles

L’institutionnalisation de la politique d’accès au droit

Les collectivités territoriales comme enjeu dans la pérennisation de l’accès au droit

Périodes

1972-1991

1991-2002

Depuis 2002

Acteurs centraux

Auxiliaires de justice (soit les Ordres, soit des avocats militants, notamment du SAF, du MAJ, etc.)
Associations militantes spécialisées dans le domaine juridique

Auxiliaires de justice, principalement les avocats,
Conseil départemental de l’accès au droit (CDAD)
Juristes dédiés à l’accès au droit (principalement engagés grâce aux emplois aidés, destinés à l’action sociale au sens large).
Ministère de la Justice
Collectivités territoriales

Même acteurs que dans la configuration précédente mais les collectivités territoriales sont de plus en plus sollicitées par le ministère de la Justice

Rôle joué par la Chancellerie

Indemnisation des avocats dans le cadre de l’aide juridique, qui devient l’aide juridictionnelle en 1991.
Aucune intervention dans le cadre des consultations gratuites

La gauche construit son programme de réforme de la Justice autour de l’accès au droit. Investissement fort des pouvoirs publics dans ce cadre : institutionnalisation des Maisons de justice et du droit (MJD), octroi de moyens conséquents pour le développement de dispositifs locaux d’accès au droit…

Suite au retour de la droite au ministère de la Justice, la politique d’accès au droit, très largement portée par la gauche, n’est plus considérée comme un axe central de la réforme de la Justice.

Objectif politique

Objectif défini par le barreau :
Contribuer à l’idéal de désintéressement revendiqué par la profession d’avocat

Objectif défini par le ministère de la Justice :
Faire participer la Justice à l’œuvre menée par la politique de la ville en implantant des services juridiques de proximité dans les zones urbaines sensibles afin de rétablir une égalité d’accès au service public de justice

Objectif défini par les collectivités territoriales :
Permettre à tous les électeurs de bénéficier des services juridiques de proximité en les implantant dans les centres villes

Stratégie du barreau local

Implication de l’Ordre dans la mise en œuvre de consultations juridiques gratuites

Implication du barreau à côté de la politique coordonnée par le CDAD en vue de conserver le monopole d’intervention au sein de certains territoires

Investissement des structures judiciaires ou juridiques de proximité (tels que les points d’accès au droit ou les maisons de justice et du droit) afin de prendre part à la mise en œuvre de la politique d’accès au droit coordonnée par le CDAD

33Cette analyse permet d’illustrer les enjeux de l’action de la profession juridique auprès de publics jugés défavorisés. Au cœur des analyses sociologiques depuis plusieurs décennies, les avocats ont été étudiés comme un idéaltype des professions. Les travaux d’inspiration wébérienne, souhaitant marquer une rupture par rapport à la vision idéalisée des professions qu’avaient proposée les auteurs fonctionnalistes, se sont souvent placés dans une position extrêmement critique à l’égard des professions, considérant celles-ci comme guidées par leurs seuls intérêts matériels (Saks, 1983). L’action des avocats au cœur des cités dans le cadre de la mise en œuvre de la politique d’accès au droit permet de montrer que les stratégies de la profession en vue de préserver leurs territoires d’intervention s’inscrivent à la fois dans une tentative de conservation de leurs intérêts corporatistes, mais également dans la défense de valeurs au cœur du projet professionnel des avocats, ici la garantie de l’égalité d’accès aux professionnels du droit pour tous les citoyens, quel que soit leur niveau de revenus.

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Notes

1  Loi n°98-657 du 29 juillet 1998, Loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions, NOR: MESX9800027L (parution au JORF le 31 juillet 1998). Cette loi comporte trois orientations majeures : garantir l’accès aux droits à l’emploi, au logement, à la santé et à la citoyenneté ; prévenir les exclusions, notamment au moyen de la réforme de la procédure de surendettement ; mobiliser les institutions sociales afin de renforcer l’action publique dans la lutte contre les exclusions.

2  Richard Abel a procédé à la transposition des analyses de Magali Sarfatti Larson sur les professions (1977) au domaine des professions juridiques.

3  Services du ministère de la Justice.

4  La loi du 22 janvier 1851 prévoit l’assistance judiciaire, qui sera rebaptisée « aide judiciaire » à la suite de l’intervention financière de l’État dans l’indemnisation des avocats, suite à la loi du 3 janvier 1972 instituant l’aide judiciaire.

5  Créé en 1973 par des avocats à la sensibilité de gauche, le Syndicat des avocats de France (SAF) affiche la volonté de défendre une série de valeurs qu’il résume en ces termes : « promouvoir une justice plus démocratique, proche des citoyens et garante des droits et libertés ». Le Mouvement d’action judiciaire est créé à la fin des années 1960 par des avocats d’ultragauche.

6  À ce sujet, voir également Bonafé-Schmitt, 1987.

7  Il est d’ailleurs intéressant de noter que l’expression « zones de non-droit » était utilisée à l’époque par des militants qui critiquaient les difficultés que rencontraient certains publics à connaître et faire reconnaître leurs droits. Depuis quelques années, cette expression est utilisée dans le vocabulaire politique pour qualifier les zones dans lesquelles le droit ne s’appliquerait plus et où régnerait le sentiment d’impunité des auteurs et d’insécurité des victimes.

8  Loi n°91-647 du 10 juillet 1991 relative à l’aide juridique, NOR : JUSX9100049L (parution au JORF le 13 juillet 1991). C’est à la même période qu’est votée la loi du 31 décembre 1990 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques qui conduit à la fusion des avocats et des conseils juridiques dans le cadre d’une stratégie de monopolisation de la consultation juridique (Boigeol & Dezalay, 1997).

9  D’autres constats allaient également dans ce sens. Notamment, l’avis du Conseil économique et social rendu après rapport de Madame Laurence Douvin le 29 mai 1996, décrivait les éléments d’une crise spécifique de la citoyenneté en ville et préconisait « le rayonnement progressif d’une culture juridique générale qui contribue à l’exercice de la citoyenneté » (Conseil économique et social, 1996).

10  Ces territoires sont labellisés en tant que « zones urbaines sensibles (ZUS) ». Selon l’INSEE, ce sont des territoires infra-urbains définis par les pouvoirs publics pour être la cible prioritaire de la politique de la ville, en fonction des considérations locales liées aux difficultés que connaissent les habitants de ces territoires.

11  Ces structures judiciaires de proximité qui se développaient depuis le début des années 1990 dans plusieurs régions françaises connaissaient un franc succès auprès des élus locaux, qui leur octroyaient des subventions importantes. Alors que les premières maisons de justice et du droit (MJD) étaient destinées à délocaliser les procédures d’alternatives aux poursuites hors du tribunal, leur rôle a été élargi par la loi de 1998 qui met particulièrement l’accent sur l’accès au droit comme mission fondamentale de ces structures à côté de la résolution amiable des conflits. L’accès au droit devint donc un pilier de cette structure et la principale raison d’utilisation de ce service par les usagers. La loi de 1998 relative à l’accès au droit a édicté une modification cruciale en plaçant la MJD sous l’autorité des deux chefs de juridiction alors que celle-ci était jusque-là sous l’autorité unique du Procureur de la République. Ce changement témoigne d’une réorientation en profondeur de la vocation des MJD. En effet, selon Didier Peyrat, ceci est le signe d’une orientation nouvelle de la MJD, amenée à dépasser la mission première pour laquelle elle avait été créée, à savoir le traitement des mesures alternatives aux poursuites judiciaires, pour élargir ses interventions à la « recherche d’un meilleur positionnement urbain de la justice civile, ainsi qu’à la problématique de l’accès au droit ». Suite à cette loi, les anciennes MJD connurent une transformation notable de leur activité. Ainsi, au-delà du consensus politique qui unissait la droite et la gauche sur l’association de la justice et de la politique de la ville, apparut une distinction entre une politique « de droite » tournée vers la gestion de la petite et moyenne délinquance des quartiers, dont les arguments déployés sont ceux d’une plus grande réponse à cette délinquance ; et une politique « de gauche » tournée vers l’accès au droit des populations défavorisées, soutenue par l’argument d’une réduction des affaires portées devant la justice (Lejeune, 2007).

12  Pour une analyse approfondie des débats relatifs à la carte judiciaire, voir Commaille, 2000.

13  Le Conseil départemental d’accès au droit (CDAD) est un groupement d’intérêt public chargé dans un département de définir, de coordonner et de piloter une politique d’accès au droit. Il comprend plusieurs partenaires : autorités judiciaires, préfet, conseil général, auxiliaires de justice, association départementale des maires, associations intervenant en matière d'accès au droit.

14  La traduction de « jurisdiction » d’Andrew Abbott par « magistère » a été proposée par Antoine Vauchez.

15  Une étude menée par Benoît Bastard et Werner Ackermann à la fin des années 1980 montre que les relations entre les chefs de juridictions et les responsables des barreaux varient très largement d’une juridiction à l’autre et ce, tant en fonction de la sensibilité des responsables de juridictions et du barreau à l’égard des rapports entre ces deux entités qu’en fonction de traditions établies localement (Bastard & Ackermann, 1993).

16  La charte du Conseil départemental de l’accès au droit du département précise : « L'information juridique se définit comme l'information générale des personnes sur leurs droits et obligations, leur orientation vers les organismes chargés de la mise en œuvre de ces droits ou les professionnels et associations habilités par la loi, […] ». 

17  Cette remarque s’applique pour l’ensemble du territoire mis à part la ville siège du tribunal de grande instance, au sein de laquelle se trouvent la plupart des cabinets d’avocats du barreau.

18  Selon Lucien Karpik, la captation d’une clientèle se réalise par le réseau de connaissances qui peut être étendu notamment par la multiplication des participations aux activités collectives, en particulier aux associations (Karpik, 1989).

19  La « politique judiciaire de la ville » est définie comme « un projet d’action judiciaire qui consiste, en prenant en compte les spécificités de la ville moderne, de ses territoires comme de ses habitants, à améliorer l’ensemble des prestations de la justice afin de contribuer à assurer la paix, la cohésion sociale et une garantie effective des droits en milieu urbain » (Peyrat, 2000, p. 566).

20  Cette agence se donne comme objectif de contribuer à des actions en faveur des personnes rencontrant des difficultés d’insertion sociale ou professionnelle. Créée en 2006, elle ambitionne de renforcer l’action de l’État en faveur des habitants des 2 213 quartiers de la politique de la ville et pour promouvoir l’égalité des chances et la diversité.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Aude Lejeune, « La prévention par le droit », SociologieS [En ligne], Premiers textes, mis en ligne le 04 février 2010, consulté le 25 septembre 2017. URL : http://sociologies.revues.org/3083

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Auteur

Aude Lejeune

Aspirant au Fonds National de la Recherche Scientifique (FNRS), Doctorante en sociologie, cotutelle internationale de thèse sous la direction de Jacques Commaille et Didier Vrancken, entre l’Université de Liège (Belgique) et l’École Normale Supérieure de Cachan (France). Université de Liège - Aude.Lejeune@ulg.ac.be et ALejeune@isp.ens-cachan.fr

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